สงครามกฎหมายทางทะเล: ความพยายามของปักกิ่งในการเขียนกติกาใหม่ในทะเลจีนใต้

แนวรบใหม่ในการแข่งขันในทะเลจีนใต้

จีนเปิดแนวทางดำเนินการใหม่ในทะเลจีนใต้ ควบคู่ไปกับการปิดล้อมโดยหน่วยยามฝั่ง การรวมกลุ่มของกองกำลังอาสาสมัครทางทะเล และการคุกคามทางอากาศ ปักกิ่งกำลังพยายามปรับเปลี่ยนภูมิทัศน์ทางกฎหมาย โดยนำเสนอว่าฟิลิปปินส์เป็นฝ่ายละเมิดกติกา ขณะที่จีนเป็นผู้ค้ำประกันความสงบเรียบร้อย ยุทธวิธีนี้มักเรียกว่า “สงครามกฎหมาย” (lawfare) โดยใช้ข้อโต้แย้งทางกฎหมายและกฎหมายภายในประเทศ ไม่ใช่เพียงเพื่อปกป้องนโยบาย แต่เพื่อสร้างภาพความชอบธรรมให้แก่การกระทำที่ประเทศอื่นมองว่าเป็นการบีบบังคับหรือผิดกฎหมายระหว่างประเทศ

จุดปะทะล่าสุดอยู่ที่ความพยายามของกรุงมะนิลาในการบัญญัติสิทธิทางทะเลของตนให้เป็นกฎหมายภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ในเดือนพฤศจิกายน 2024 ฟิลิปปินส์ประกาศใช้กฎหมายเขตทางทะเล (MZA) และกฎหมายเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะ (ASLA) กฎหมายฉบับแรกกำหนดเขตทางทะเลให้สอดคล้องกับ UNCLOS ส่วนฉบับที่สองวางกระบวนการกำหนดเส้นทางสำหรับเรือและอากาศยานต่างชาติที่เดินทางผ่านน่านน้ำหมู่เกาะของฟิลิปปินส์ นอกจากนี้ มะนิลายังบรรจุผลคำชี้ขาดจากกระบวนการอนุญาโตตุลาการปี 2016 ที่ฟิลิปปินส์ยื่นฟ้องจีนไว้ในกฎหมายภายในประเทศด้วย ปักกิ่งตอบโต้ด้วยการเปิดฉากโจมตีทางกฎหมาย โดยประกาศเส้นฐานตรงรอบสันดอนสการ์โบโรห์ และยกระดับถ้อยแถลงที่กล่าวหาว่ามาตรการของฟิลิปปินส์ละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ ทั้งในทะเลและทางอากาศ กองกำลังจีนกดดันด้วยการลาดตระเวนที่เข้มข้นขึ้น การสกัดกั้นที่ดุดันกว่าเดิม และเหตุการณ์เสี่ยงต่อการชน

เหตุใดปักกิ่งจึงปรับกรอบเรื่องราว

เรื่องเล่าของปักกิ่งนำเสนอว่าฟิลิปปินส์เป็นผู้ยั่วยุ ซึ่งกฎหมายและการลาดตระเวนชุดใหม่ทำให้ภูมิภาคไร้เสถียรภาพ การตีตราการกระทำของมะนิลาว่าผิดกฎหมายมีเป้าหมายหลายประการ ทั้งบั่นทอนความน่าเชื่อถือของฟิลิปปินส์ในประเทศและต่างประเทศ ใช้ทรัพยากรของฟิลิปปินส์ไปกับข้อพิพาททางกฎหมาย และสร้างความชอบธรรมให้การบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดขึ้นของจีนด้วยการอ้างฐานทางกฎหมาย วิธีนี้ไม่ได้มุ่งชนะคดีในศาล แต่คือการรวบรวมข้อกล่าวอ้างเป็นหลักฐาน แล้วบังคับให้เกิด “สภาพปกติใหม่” ในทะเล ขณะที่ฝ่ายอื่นลังเลที่จะยกระดับสถานการณ์

สงครามกฎหมายหมายถึงอะไรในข้อพิพาททางทะเลนี้?

สงครามกฎหมายในข้อพิพาททางทะเลหมายถึงการใช้เครื่องมือทางกฎหมาย และบางครั้งก็ใช้ในทางที่ผิด เพื่อผลักดันเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ที่มิฉะนั้นอาจต้องใช้กำลังทหาร ซึ่งอาจรวมถึงกฎหมายภายในประเทศที่อ้างเขตอำนาจไกลเกินกว่าที่ประเทศอื่นยอมรับ การยกข้อโต้แย้งทางกฎหมายต่อสาธารณะเพื่อชี้นำการรับรู้ และการยื่นเรื่องต่อองค์กรระหว่างประเทศเพื่อท้าทายข้ออ้างของคู่แข่ง ในทะเลจีนใต้ ยุทธวิธีนี้เกี่ยวพันกับปฏิบัติการประจำวัน เรือยามฝั่งอ้างกฎหมายจีนเมื่อขัดขวางภารกิจส่งเสบียง เรือของกองกำลังอาสาสมัครทางทะเลแสดงตนเป็นเรือประมงพลเรือน แต่ปฏิบัติการร่วมกับหน่วยบังคับใช้กฎหมาย ขณะที่แถลงข่าวและบันทึกทางการทูตกล่าวหาคู่แข่งว่าละเมิดกฎหมาย แม้จะมีการใช้กำลังเพื่อเปลี่ยนแปลงข้อเท็จจริงในทะเล

สำหรับรัฐบาลหลายประเทศ จุดอ้างอิงหลักคือ UNCLOS ซึ่งกำหนดกติกาเกี่ยวกับทะเลอาณาเขต เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) ไหล่ทวีป และสิทธิในการเดินทางผ่าน ปักกิ่งเป็นภาคีของ UNCLOS เช่นเดียวกับมะนิลา ข้อพิพาทเกิดจากการตีความบทบัญญัติสำคัญที่แตกต่างกันอย่างมาก รวมทั้งข้ออ้างของจีนที่ตั้งอยู่บนสิทธิทางประวัติศาสตร์ ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการปี 2016 ระบุว่าไม่มีฐานรองรับในอนุสัญญาภายใน EEZ ของรัฐอื่น

กฎหมายทางทะเลฉบับใหม่ของมะนิลาและเหตุผลที่สำคัญ

MZA และ ASLA ของฟิลิปปินส์เป็นหัวใจของความขัดแย้งทางกฎหมายและปฏิบัติการระลอกนี้ กฎหมายทั้งสองมีจุดมุ่งหมายเพื่อชี้แจงสิทธิและหน้าที่ภายใต้ UNCLOS และปรับแนวปฏิบัติของประเทศให้สอดคล้องกับหลักกฎหมายที่หลายประเทศถือเป็นรากฐานของระเบียบทางทะเล

กฎหมายเขตทางทะเลกำหนดอะไร

MZA ระบุเขตทางทะเลของฟิลิปปินส์ ซึ่งรวมถึงทะเลอาณาเขต เขตต่อเนื่อง EEZ และไหล่ทวีป โดยใช้คำนิยามตาม UNCLOS การบัญญัติเรื่องนี้เป็นกฎหมายช่วยให้มะนิลาชี้แจงว่า ฟิลิปปินส์อ้างสิทธิ EEZ ที่ทอดออกไปได้ถึง 200 ไมล์ทะเลจากเส้นฐาน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการแบ่งเขตกับประเทศเพื่อนบ้านในบริเวณที่เขตทับซ้อนกัน กฎหมายฉบับนี้ยังบรรจุข้อค้นพบจากกระบวนการอนุญาโตตุลาการปี 2016 ซึ่งรวมถึงการระบุว่าลักษณะทางภูมิศาสตร์บางแห่งในทะเลจีนใต้เป็นโขดหินหรือที่ดอนเมื่อน้ำลง ซึ่งไม่มีสิทธิสร้าง EEZ ของตนเอง และข้ออ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ไม่อาจมีอำนาจเหนือ EEZ ของรัฐอื่นภายใต้ UNCLOS

กฎหมายเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะจะนำไปสู่อะไร

ASLA วางกรอบสำหรับกำหนดเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะ ภายใต้ UNCLOS รัฐหมู่เกาะอาจกำหนดให้เรือและอากาศยานต่างชาติใช้เส้นทางเฉพาะเมื่อเดินทางผ่านน่านน้ำของตน โดยต้องประกันการเดินทางผ่านที่ปลอดภัยและต่อเนื่อง สำหรับฟิลิปปินส์ รายละเอียดมีความสำคัญ เพราะเส้นทางและเงื่อนไขส่งผลต่อบริเวณที่เรือทหารและเรือยามฝั่งต่างชาติสามารถแล่นผ่าน ระยะที่เข้าใกล้พื้นที่อ่อนไหว และวิธีที่มะนิลาจะบังคับใช้กฎด้านความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อม พฤติกรรมล่าสุดของปักกิ่งบ่งชี้ว่าจีนต้องการมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเหล่านี้ ด้วยการทำให้การปรากฏตัวและเส้นทางเดินเรือของเรือจีนใกล้เกาะลูซอนและผ่านน่านน้ำหมู่เกาะของฟิลิปปินส์กลายเป็นเรื่องปกติ

มาตรการตอบโต้ของปักกิ่ง ตั้งแต่เส้นฐานไปจนถึงเขตอนุรักษ์ธรรมชาติ

ภายในไม่กี่สัปดาห์หลังมะนิลาประกาศใช้กฎหมายฉบับใหม่ จีนประกาศเส้นฐานตรงรอบสันดอนสการ์โบโรห์ โดยปกติจะใช้เส้นฐานตรงในบางกรณี เช่น บริเวณชายฝั่งเว้าแหว่งลึกหรือหมู่เกาะแนวชายฝั่ง การนำเส้นฐานดังกล่าวมาใช้กับลักษณะทางทะเลที่โดดเดี่ยว แล้วอ้างว่าน่านน้ำด้านในเป็นน่านน้ำภายใน มักถูกมองว่าไม่สอดคล้องกับ UNCLOS คณะอนุญาโตตุลาการปี 2016 จัดให้สการ์โบโรห์เป็นโขดหินที่ไม่มีสิทธิใน EEZ ของตนเอง และวินิจฉัยว่าพื้นที่นี้อยู่ภายใน EEZ ของฟิลิปปินส์ โดยชาวประมงของทั้งสองประเทศมีสิทธิเข้าถึงเพื่อทำประมงตามประเพณี

สันดอนสการ์โบโรห์กับการใช้เส้นฐานตรงเป็นเครื่องมือ

การประกาศเส้นฐานตรงรอบสการ์โบโรห์ไม่ได้เปลี่ยนสถานะทางกฎหมายที่ประเทศส่วนใหญ่ยอมรับ แต่เปิดช่องให้ปักกิ่งใช้อ้างเพื่อสร้างความชอบธรรมแก่การบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดขึ้น และตอบโต้การลาดตระเวนของฟิลิปปินส์ แถลงการณ์ของจีนระบุว่าการเคลื่อนไหวของฟิลิปปินส์ละเมิดกฎหมายจีน และจำเป็นต้องใช้มาตรการควบคุม มะนิลาซึ่งได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลหลายประเทศ ปฏิเสธข้อกล่าวอ้างเหล่านั้น โดยระบุว่าไม่มีฐานรองรับใน UNCLOS

เขตอนุรักษ์ธรรมชาติแห่งใหม่กับข้ออ้างด้านการอนุรักษ์

ในเดือนกันยายน 2025 ทางการจีนประกาศแผนจัดตั้งเขตอนุรักษ์ธรรมชาติที่สันดอนสการ์โบโรห์ ครอบคลุมแนวปะการังหลายพันเฮกตาร์และตั้งอยู่ใกล้ทางเข้าลากูน จีนอธิบายมาตรการนี้ด้วยถ้อยคำด้านการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ขณะที่เจ้าหน้าที่ฟิลิปปินส์เรียกว่าเป็นความพยายามฝังรากการควบคุมทางปกครองไว้ภายใน EEZ ของตน และกีดกันชาวประมงฟิลิปปินส์

เอดูอาร์โด อาโญ ที่ปรึกษาความมั่นคงแห่งชาติของฟิลิปปินส์ ประณามแผนดังกล่าวและกล่าวหาว่าจีนใช้การอนุรักษ์เป็นฉากบังหน้าเพื่อยึดครอง เขาระบุว่าการดำเนินการนี้ผิดกฎหมาย และเตือนว่ามะนิลาจะไม่ยอมรับ

เอดูอาร์โด อาโญ ที่ปรึกษาความมั่นคงแห่งชาติของฟิลิปปินส์ กล่าวว่าแผนจัดตั้งเขตอนุรักษ์ที่สการ์โบโรห์ของจีน “ผิดกฎหมายอย่างชัดแจ้ง” พร้อมเรียกว่าเป็นข้ออ้างที่ปูทางไปสู่การยึดครองในที่สุด

มาร์แชล หลุยส์ อัลฟาเรซ ผู้ช่วยรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ ย้ำว่ามะนิลามีอำนาจจัดการการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมภายในน่านน้ำของตน

มาร์แชล หลุยส์ อัลฟาเรซ เจ้าหน้าที่อาวุโสด้านกิจการทางทะเลและมหาสมุทรของกระทรวงการต่างประเทศ กล่าวว่า สการ์โบโรห์เป็นส่วนหนึ่งของดินแดนฟิลิปปินส์ และมีเพียงฟิลิปปินส์เท่านั้นที่จัดตั้งพื้นที่คุ้มครองที่นั่นได้

ผู้เชี่ยวชาญในภูมิภาคอธิบายว่าเขตอนุรักษ์นี้เป็นตัวอย่างชัดเจนของสงครามกฎหมาย เพราะเป็นการสร้างกฎและป้ายประกาศภายในประเทศ แล้วบีบให้ฝ่ายอื่นต้องเลือกระหว่างการยอมรับหรือการเผชิญหน้า นักวิเคราะห์รายหนึ่งกล่าวว่า เป้าหมายคือสร้างข้อเท็จจริงในทะเลผ่านการควบคุมทางปกครอง พร้อมโต้แย้งว่ามาตรการเหล่านี้ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการป้องกันตนเอง

แรงกดดันทั้งในทะเลและทางอากาศ: ยุทธวิธีที่เสี่ยงละเมิดกฎความปลอดภัย

การบังคับใช้กฎหมายของจีนมีอันตรายมากขึ้นรอบพื้นที่ของฟิลิปปินส์ โดยเฉพาะที่สันดอนเซคันด์โธมัส สันดอนซาบีนา และสการ์โบโรห์ เรือฟิลิปปินส์รายงานเหตุชน การเข้าใกล้อย่างดุดัน และการฉีดน้ำแรงดันสูงซ้ำหลายครั้ง ในเหตุการณ์หนึ่งเมื่อปี 2024 ใกล้สันดอนซาบีนา เรือยามฝั่งฟิลิปปินส์กับเรือจีนชนกันระหว่างภารกิจที่มะนิลาระบุว่าเป็นภารกิจตามปกติ ช่วงต้นปี 2025 เรือจีนแล่นตัดหน้าเรือฟิลิปปินส์ ก่อนฉีดน้ำแรงดันสูงและเฉี่ยวชนเรือวิจัยของฟิลิปปินส์ อีกเหตุการณ์หนึ่ง เรือจีนสองลำชนกันเองขณะพยายามขวางเรือฟิลิปปินส์ สะท้อนความตึงเครียดและความสับสนระหว่างการเคลื่อนเรือในระยะประชิด

การกระทำเหล่านี้เกี่ยวข้องกับอนุสัญญาว่าด้วยกฎระหว่างประเทศเพื่อป้องกันเรือชนกันในทะเลปี 1972 (COLREGS) ซึ่งรัฐบาลทั้งสองยอมรับ คณะอนุญาโตตุลาการที่พิจารณาคดีที่ฟิลิปปินส์ยื่นฟ้องจีนเน้นย้ำว่า COLREGS ซึ่งเป็นหลักปฏิบัติด้านความปลอดภัยที่ใช้ทั่วโลก ต้องมีผลเหนือข้อกำหนดด้านการบังคับใช้กฎหมายเมื่อเรือเสี่ยงจะชนกัน รายงานจากหมู่เกาะสแปรตลีและสการ์โบโรห์ชี้ให้เห็นรูปแบบการกระทำที่ขัดกับ COLREGS โดยการเข้าใกล้ในระยะอันตราย การแล่นตัดหน้าเรือ และการใช้ปืนฉีดน้ำเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการชน

กองกำลังจีนยังสร้างแรงกดดันต่ออากาศยานของฟิลิปปินส์ด้วย เจ้าหน้าที่ฟิลิปปินส์ระบุว่าเฮลิคอปเตอร์ทหารลำหนึ่งบินวนอยู่ห่างจากเครื่องบินลาดตระเวนประมงใกล้สการ์โบโรห์ราว 10 ฟุต โดยไม่สนใจการเรียกทางวิทยุ และยังมีกรณีอื่นที่อากาศยานจีนบินประกบหรือคุกคามการลาดตระเวนของฟิลิปปินส์เหนือหมู่เกาะสแปรตลี การกระทำเหล่านี้ขัดต่อบรรทัดฐานความปลอดภัยทางการบินขั้นพื้นฐานและแนวทางที่เกี่ยวข้องกับองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ

ปักกิ่งให้เหตุผลว่าการกระทำเหล่านี้จำนวนมากเป็นการควบคุมโดยชอบด้วยกฎหมายในน่านน้ำที่จีนถือว่าอยู่ภายใต้เขตอำนาจของตน โฆษกหน่วยยามฝั่งจีนย้ำจุดยืนดังกล่าวหลังการเผชิญหน้าใกล้สันดอนซาบีนา

เกิง อวี่ โฆษกหน่วยยามฝั่งจีน กล่าวว่าเรือฟิลิปปินส์ “เข้าไปในน่านน้ำบริเวณแนวปะการังในทะเลจีนใต้อย่างผิดกฎหมาย” และหน่วยงานจีน “ใช้มาตรการควบคุม...ตามกฎหมาย”

เจ้าหน้าที่ฟิลิปปินส์โต้ว่าเรือและอากาศยานจีนปฏิบัติการอยู่ภายในพื้นที่ที่มะนิลามีสิทธิอธิปไตยภายใต้ UNCLOS และการกระทำของปักกิ่งมีเป้าหมายเพื่อข่มขู่ เจ้าหน้าที่อาวุโสของหน่วยยามฝั่งฟิลิปปินส์รายหนึ่งกล่าวว่า การฉีดน้ำแรงดันสูงครั้งล่าสุดสร้างความเสียหายอย่างหนักแก่เรือประมง และทำให้ลูกเรือบาดเจ็บจากเศษกระจก นักวิเคราะห์เตือนว่า การเผชิญหน้าที่เกิดขึ้นต่อเนื่อง ประกอบกับการเพิ่มกำลังประจำการนอกเกาะลูซอน มีเป้าหมายทำให้รูปแบบการเดินเรือของจีนกลายเป็นเรื่องปกติ เจ้าหน้าที่กลาโหมฟิลิปปินส์ระบุถึงรูปแบบที่เรือจีน “ลอยลำอยู่โดยมีเจตนา” ตามเส้นทางซึ่งอาจถูกเสนอให้เป็นเส้นทางเดินเรืออย่างเป็นทางการภายใต้กฎหมายฟิลิปปินส์ในภายหลัง

เหตุใดเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะและการลอยลำโดยมีเจตนาจึงสำคัญ

เส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะเป็นระบอบเฉพาะภายใต้ UNCLOS ที่อนุญาตให้รัฐหมู่เกาะกำหนดเส้นทางสำหรับการสัญจรของต่างชาติ เรือและอากาศยานที่ใช้เส้นทางดังกล่าวได้รับสิทธิเดินทางผ่านอย่างต่อเนื่องและรวดเร็วในรูปแบบคล้ายกับสิทธิผ่านช่องแคบที่ใช้เพื่อการเดินเรือระหว่างประเทศ รัฐสามารถกำหนดระบบแยกช่องทางเดินเรือและกฎความปลอดภัยได้ แต่ไม่อาจจำกัดการเดินทางผ่านด้วยเหตุผลทางการเมืองหรือกำหนดให้ต้องขออนุญาตล่วงหน้า

สำหรับมะนิลา ภารกิจคือกำหนดเส้นทางที่คำนึงถึงทั้งความปลอดภัยและความมั่นคง ส่วนปักกิ่ง การสร้างเส้นทางเดินเรือประจำผ่านน่านน้ำฟิลิปปินส์จะก่อให้เกิดหลักฐานที่นำมาอ้างได้เมื่อมะนิลารับรองเส้นทางเดินเรืออย่างเป็นทางการ การปรากฏตัวอย่างต่อเนื่องนอกชายฝั่งซัมบาเลส การรุกล้ำลึกเข้าไปในน่านน้ำฟิลิปปินส์ และการเดินเรือขนานไปตามเส้นทางที่สอดคล้องกับแนวเส้นทางที่มีแนวโน้มจะกำหนด ล้วนมีจุดประสงค์ หากจีนอ้างได้ว่าเส้นทางเหล่านี้เป็นเส้นทางปกติและมีการใช้อย่างแพร่หลาย ก็อาจผลักดันให้บรรจุเส้นทางดังกล่าวไว้ในแผน พร้อมเงื่อนไขที่เอื้อต่อปฏิบัติการของจีน

สันดอนสการ์โบโรห์ตั้งอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ภายใน EEZ ของฟิลิปปินส์ ใกล้เส้นทางเดินเรือสำคัญและไม่ไกลจากเกาะลูซอน การใช้มาตรการทางกฎหมาย เช่น การกำหนดเส้นฐานและเขตอนุรักษ์ธรรมชาติ ควบคู่กับการลาดตระเวนและเที่ยวบินทางอากาศอย่างต่อเนื่อง ทำให้จีนมีเครื่องมือเสริมความแข็งแกร่งในการควบคุม ทุกขั้นตอนถูกนำเสนอว่าเป็นการบริหารจัดการโดยชอบด้วยกฎหมายหรือเพื่อความปลอดภัย แม้ประเทศอื่นจะปฏิเสธฐานทางกฎหมายก็ตาม

ภูมิทัศน์ทางกฎหมายหลังปี 2016 และข้อถกเถียงเรื่องเส้นประเก้าเส้น

คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการปี 2016 ในคดีที่ฟิลิปปินส์ยื่นฟ้องถือเป็นที่สิ้นสุดภายใต้กระบวนการของ UNCLOS คำชี้ขาดระบุว่าสิทธิทางประวัติศาสตร์ที่จีนอ้างภายในเส้นประเก้าเส้นไม่มีผลทางกฎหมายภายใน EEZ ของรัฐอื่น นอกจากนี้ยังวินิจฉัยว่าลักษณะทางภูมิศาสตร์ทุกแห่งในหมู่เกาะสแปรตลีไม่สามารถสร้าง EEZ ได้ และสันดอนสการ์โบโรห์เป็นโขดหินที่ไม่อาจสร้าง EEZ ของตนเอง คณะอนุญาโตตุลาการยังพบว่าจีนแทรกแซงการทำประมงตามประเพณีที่สการ์โบโรห์ และขัดขวางการสำรวจไฮโดรคาร์บอนของฟิลิปปินส์โดยมิชอบด้วยกฎหมาย

จีนปฏิเสธคำชี้ขาดและยังคงผลักดันข้ออ้างของตน ขณะที่หลายประเทศอ้างถึงคำวินิจฉัยดังกล่าวเพื่อปรับจุดยืนของตนให้สอดคล้องกัน นับตั้งแต่ปี 2019 มีการส่งบันทึกทางการทูตต่อเนื่องเพื่อแสดงความเห็นทางกฎหมาย กระบวนการนี้มีผู้เรียกว่า “สงครามบันทึกทางการทูต” ซึ่งช่วยให้เห็นชัดขึ้นว่ารัฐบาลต่าง ๆ มีจุดยืนอย่างไรต่อเขตทางทะเล สิทธิทางประวัติศาสตร์ และสถานะของลักษณะทางภูมิศาสตร์ต่าง ๆ กระบวนการนี้ยังไม่ได้คลี่คลายข้อพิพาทเรื่องอธิปไตยเหนือโขดหินและแนวปะการัง ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการไม่ได้วินิจฉัย แต่ช่วยจำกัดขอบเขตประเด็นพิพาทให้แคบลง

ปฏิบัติการเสรีภาพในการเดินเรือของสหรัฐฯ และการเดินทางผ่านของประเทศหุ้นส่วนสะท้อนการสนับสนุนสิทธิในการเดินเรือ แม้ยังมีข้อถกเถียงว่าปฏิบัติการเหล่านี้เปลี่ยนพฤติกรรมได้มากเพียงใด แต่ก็ช่วยให้ประเด็นทางกฎหมายยังได้รับความสนใจ นักวิชาการยุโรปเสนอว่าประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่อ้างสิทธิในพื้นที่ควรปรับข้ออ้างของตนให้สอดคล้องกับ UNCLOS ต่อไป และผลักดันกรณีของตนผ่านกฎหมายและการทูต พวกเขายังเรียกร้องให้สหรัฐฯ ให้สัตยาบัน UNCLOS เพื่อเสริมความแข็งแกร่งให้จุดยืนของตน

จีนกำลังเปลี่ยนกติกาด้วยกฎหมายหน่วยยามฝั่งอย่างไร

กฎหมายภายในประเทศเป็นองค์ประกอบสำคัญของแนวทางที่ปักกิ่งใช้ กฎหมายหน่วยยามฝั่งจีนปี 2021 มีบทบัญญัติที่อนุญาตให้ใช้กำลังกับเรือรัฐบาลต่างชาติในน่านน้ำที่จีนถือว่าอยู่ภายใต้เขตอำนาจของตน กฎหมายยังให้อำนาจหน่วยยามฝั่งดำเนินมาตรการบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่ที่มีสถานะคลุมเครือ ซึ่งหลายประเทศปฏิเสธจุดยืนนี้ เพราะครอบคลุมพื้นที่กว้างเกินกว่าที่ UNCLOS ยอมรับ

ในเดือนมิถุนายน 2024 จีนออกระเบียบวิธีบังคับใช้กฎหมายทางปกครองฉบับใหม่สำหรับหน่วยงานยามฝั่ง ซึ่งมักเรียกว่า “คำสั่งหมายเลข 3” ระเบียบดังกล่าวอนุญาตให้ผู้บังคับบัญชาควบคุมตัวเรือและบุคลากรต่างชาติได้นาน 30 วัน หรือ 60 วันในกรณีซับซ้อน หากอยู่ในน่านน้ำที่จีนกำหนดว่าอยู่ภายใต้เขตอำนาจของตน แต่ไม่ได้ระบุขอบเขตเขตอำนาจดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน ในมุมมองของมะนิลา ความเสี่ยงคือเจ้าหน้าที่ นักวิทยาศาสตร์ หรือชาวประมงของฟิลิปปินส์อาจถูกควบคุมตัวภายใน EEZ ของฟิลิปปินส์ โดยอาศัยการตีความกฎหมายฝ่ายเดียวของจีน หลังระเบียบใหม่มีผลบังคับใช้ หน่วยยามฝั่งจีนเข้ามามีบทบาทโดยตรงมากขึ้นบริเวณสันดอนเซคันด์โธมัสและซาบีนา และเข้ามาแทนที่กองกำลังอาสาสมัครทางทะเลในบางปฏิบัติการ ซึ่งลดความคลุมเครือว่าใครเป็นผู้รับผิดชอบ แต่เพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการเผชิญหน้าระหว่างเรือของรัฐ

เครื่องมือทางกฎหมายเหล่านี้ถูกใช้ควบคู่ไปกับการสื่อสารเชิงยุทธศาสตร์และมาตรการทางปกครอง เช่น แผนเขตอนุรักษ์ที่สการ์โบโรห์ เมื่อรวมกันแล้ว มาตรการเหล่านี้เป็นชุดเครื่องมือที่ออกแบบมาเพื่อแสดงภาพการปกครองและกดดันให้ฝ่ายอื่นยอมรับกติกาที่ปักกิ่งกำหนด

ฟิลิปปินส์และประเทศหุ้นส่วนจะตอบโต้สงครามกฎหมายได้อย่างไร?

มะนิลามีหลายช่องทางในการโต้กลับโดยไม่ทำให้สถานการณ์บานปลายทางทหาร ประการแรก ฟิลิปปินส์สามารถปรับกฎหมายภายในประเทศให้สอดคล้องกับ UNCLOS ต่อไป เผยแพร่ระเบียบโดยละเอียดสำหรับเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะ และบันทึกการกระทำของจีนทุกครั้งที่ขัดต่ออนุสัญญา หลักฐานเหตุการณ์โดยละเอียด รวมถึงข้อมูลเรดาร์ บันทึกการสื่อสารทางวิทยุ และวิดีโอ จะช่วยแสดงให้เห็นรูปแบบการกระทำที่ละเมิด COLREGS และกฎความปลอดภัยทางการบิน

ประการที่สอง มะนิลาสามารถดำเนินนโยบายความโปร่งใสต่อไป การเปิดเผยเหตุการณ์และข้อโต้แย้งทางกฎหมายต่อสาธารณะช่วยบั่นทอนความพยายามที่จะนำเสนอการบังคับใช้กฎหมายว่าเป็นการบริหารจัดการตามปกติ หน่วยงานฟิลิปปินส์มีบทบาทมากขึ้นในการเผยแพร่ภาพเหตุเผชิญหน้าและยื่นหนังสือประท้วงทางการทูต

ประการที่สาม ประเทศหุ้นส่วนสามารถสนับสนุนกฎหมายระหว่างประเทศได้ ซึ่งรวมถึงการสนับสนุนปฏิบัติการที่ชอบด้วยกฎหมายของหน่วยงานฟิลิปปินส์ภายใน EEZ การปฏิบัติการแสดงการปรากฏตัวเพื่อยืนยันสิทธิในการเดินเรือ และการประสานงานยื่นหนังสือประท้วงทางการทูตที่อ้างบทบัญญัติเฉพาะของ UNCLOS การนำข้อพิพาทเข้าสู่องค์กรระหว่างประเทศเมื่อทำได้ จะช่วยย้ำจุดสนใจที่กฎหมาย แม้การบังคับใช้จะทำได้ยาก

ประการที่สี่ ประเทศที่มีแนวคิดใกล้เคียงกันในเอเชียและยุโรปสามารถกดดันต่อไปผ่านช่องทางกฎหมายและการทูต การส่งบันทึกถึงสหประชาชาติอย่างต่อเนื่องเพื่อปฏิเสธข้ออ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ที่ขยายวงกว้างและชี้แจงข้ออ้างทางทะเล จะช่วยทำให้กรอบกฎหมายชัดเจนและรัดกุมขึ้น ความช่วยเหลือทางเทคนิคแก่หน่วยยามฝั่งและหน่วยงานประมงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะเพิ่มขีดความสามารถในการบันทึกเหตุการณ์และใช้กระบวนการที่ชอบด้วยกฎหมาย

ประการที่ห้า รัฐบาลสามารถพิจารณาใช้เครื่องมือทางเศรษฐกิจและการค้าเพื่อตอบสนองต่อการกระทำในทะเลที่ละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ มาตรการที่ได้สัดส่วน ใช้อย่างรอบคอบ และเชื่อมโยงกับการละเมิดเฉพาะกรณี อาจเพิ่มต้นทุนให้แก่พฤติกรรมที่ผิดกฎหมาย การฝึกอบรมระดับภูมิภาคด้านการรวบรวมหลักฐาน การดำเนินคดีอาชญากรรมทางทะเล และการติดตามตรวจสอบสิ่งแวดล้อม ก็ช่วยเพิ่มความรับผิดได้เช่นกัน

ท้ายที่สุด ความร่วมมือกับพันธมิตรอย่างต่อเนื่องช่วยยับยั้งการคำนวณผิดพลาด สหรัฐฯ ย้ำอีกครั้งว่า การโจมตีกองกำลังติดอาวุธ เรือสาธารณะ หรืออากาศยานของฟิลิปปินส์ในแปซิฟิก รวมถึงในทะเลจีนใต้ จะทำให้เกิดพันธกรณีด้านการป้องกันร่วมกัน ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และประเทศหุ้นส่วนในยุโรปเพิ่มความร่วมมือทางทะเลและการเสริมสร้างขีดความสามารถ เป้าหมายไม่ใช่การเผชิญหน้า แต่คือการประคับประคองระเบียบทางกฎหมาย เพื่อให้จัดการข้อพิพาทได้โดยไม่ใช้การบีบบังคับ

ประเด็นสำคัญ

• จีนยกระดับสงครามกฎหมาย โดยใช้ข้ออ้างทางกฎหมาย อำนาจภายในประเทศของหน่วยยามฝั่ง และมาตรการทางปกครองเพื่อท้าทายกฎหมายทางทะเลฉบับใหม่ของฟิลิปปินส์
• กฎหมายเขตทางทะเลและกฎหมายเส้นทางเดินเรือในน่านน้ำหมู่เกาะของฟิลิปปินส์สอดคล้องกับ UNCLOS และบรรจุคำชี้ขาดจากกระบวนการอนุญาโตตุลาการปี 2016
• ปักกิ่งประกาศเส้นฐานตรงรอบสันดอนสการ์โบโรห์ และเปิดเผยแผนจัดตั้งเขตอนุรักษ์ธรรมชาติ ซึ่งเจ้าหน้าที่ฟิลิปปินส์ระบุว่าผิดกฎหมาย
• เหตุการณ์ในทะเลและทางอากาศอันตรายมากขึ้น โดยมีการกระทำที่ขัดกับ COLREGS และกฎความปลอดภัยทางการบินขั้นพื้นฐาน
• กฎหมายหน่วยยามฝั่งจีนปี 2021 และระเบียบการบังคับใช้กฎหมายปี 2024 ขยายอำนาจควบคุมตัวและใช้กำลังในพื้นที่ที่ประเทศอื่นถือว่าเป็นน่านน้ำฟิลิปปินส์
• คำชี้ขาดปี 2016 ปฏิเสธสิทธิทางประวัติศาสตร์ภายใน EEZ ของรัฐอื่น และจัดให้สการ์โบโรห์เป็นโขดหินที่ไม่มี EEZ ของตนเอง
• การปรากฏตัวอย่างต่อเนื่องใกล้ลูซอนและในน่านน้ำหมู่เกาะดูจะมีเป้าหมายทำให้เส้นทางเดินเรือกลายเป็นเรื่องปกติ ซึ่งอาจส่งผลต่อการกำหนดเส้นทางเดินเรือในอนาคต
• มาตรการตอบโต้รวมถึงการปรับกฎหมายให้สอดคล้องกับ UNCLOS การรายงานเหตุการณ์อย่างโปร่งใส การประสานงานทางการทูต ปฏิบัติการแสดงการปรากฏตัวที่ชอบด้วยกฎหมาย และการเสริมสร้างขีดความสามารถในภูมิภาค