มะนิลาผลักดันจัดทำประมวลการปฏิบัติในทะเลจีนใต้ให้เสร็จในปี 2026 ท่ามกลางความตึงเครียดที่เพิ่มขึ้น

เหตุใดเส้นตายในปี 2026 จึงสำคัญในเวลานี้

ฟิลิปปินส์กำลังเตรียมผลักดันทางการทูตอย่างจริงจังเพื่อจัดทำประมวลการปฏิบัติในทะเลจีนใต้ให้เสร็จภายในปี 2026 ซึ่งเป็นปีที่มะนิลาดำรงตำแหน่งประธานสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน) มา. เทเรซา ลาซาโร รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ส่งสัญญาณว่าฟิลิปปินส์จะเสนอให้จัดรอบเจรจาบ่อยขึ้นและกำหนดกรอบเวลาที่กระชับขึ้น เพื่อเปลี่ยนการหารือที่ยืดเยื้อมาหลายปีให้เป็นข้อตกลงที่นำไปใช้ได้จริง เป้าหมายตรงไปตรงมา คือกำหนดกติกาเพื่อลดความเสี่ยงจากการชน การเผชิญหน้า และการคำนวณสถานการณ์ผิดพลาดในน่านน้ำที่การอ้างสิทธิ์ของจีนทับซ้อนกับเขตทางทะเลของหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

แนวคิดเรื่องประมวลการปฏิบัติไม่ใช่เรื่องใหม่ อาเซียนและจีนรับรองปฏิญญาว่าด้วยการปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ที่ไม่มีผลผูกพันในปี 2002 ก่อนเริ่มการเจรจาประมวลการปฏิบัติอย่างเป็นทางการในเวลาต่อมา ในปี 2023 ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบแนวทางที่มุ่งเร่งการเจรจา และเมื่อต้นปี 2025 เจ้าหน้าที่รายงานว่ามีการอ่านร่างเนื้อหาเป็นรอบที่สามแล้ว อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่อ่อนไหวที่สุดยังไม่ได้ข้อยุติ ขณะที่สถานการณ์ในทะเลตึงเครียดขึ้น ฟิลิปปินส์เห็นว่าการเป็นประธานอาเซียนเปิดโอกาสที่หาได้ยากในการผลักดันข้อตกลงที่ใช้ได้จริง บังคับใช้ได้ และตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ

ประมวลการปฏิบัติจะไม่ตัดสินว่าใครเป็นเจ้าของเกาะและโขดหิน หรือควรลากเส้นเขตแดนทางทะเลไว้ที่ใด ประเด็นเหล่านี้ต้องใช้กระบวนการทางกฎหมายหรือการเจรจาทวิภาคีแยกต่างหาก จุดประสงค์ของประมวลฯ คือป้องกันการเผชิญหน้าที่เป็นอันตราย บรรเทาความตึงเครียดในแต่ละวัน และสร้างแนวปฏิบัติในการร่วมมือ เป้าหมายนี้ยิ่งเร่งด่วนขึ้นเมื่อการเผชิญหน้าเกิดบ่อยครั้งขึ้นบริเวณสันดอนโธมัสที่สอง สันดอนสการ์โบโรห์ และจุดเสี่ยงอื่น ๆ

ประมวลการปฏิบัติจะทำอะไรได้บ้าง

ประมวลการปฏิบัติที่น่าเชื่อถือจะกำหนดกติกาชัดเจนสำหรับการปฏิบัติงานของหน่วยยามฝั่ง กองทัพเรือ และกองกำลังอาสาสมัครทางทะเลเมื่ออยู่ใกล้กัน โดยกำหนดระยะห่างและวิธีเคลื่อนที่อย่างปลอดภัย วางระเบียบปฏิบัติสำหรับการเรียกขานและการสื่อสาร ตลอดจนควบคุมการกระทำเสี่ยง เช่น การพุ่งชน การขวางทาง หรือการใช้ปืนฉีดน้ำและเลเซอร์ อาจกำหนดให้มีสายด่วนระหว่างผู้บังคับบัญชาภาคสนาม ขั้นตอนค้นหาและกู้ภัยร่วมกัน และการแจ้งล่วงหน้าก่อนการลาดตระเวนหรือการซ้อมรบขนาดใหญ่ นอกจากนี้ อาจวางกรอบสำหรับการบังคับใช้กฎหมายด้านประมง และกำหนดแนวทางความร่วมมือด้านการวิจัยทางวิทยาศาสตร์และการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม กล่าวโดยสรุป คือสร้างสภาพแวดล้อมในการปฏิบัติการที่ปลอดภัยขึ้น โดยไม่แตะต้องประเด็นอธิปไตย

มีสองประเด็นเป็นหัวใจของการถกเถียง ฟิลิปปินส์และสมาชิกอาเซียนหลายประเทศต้องการประมวลฯ ที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย พร้อมกลไกติดตามพฤติกรรมและจัดการกับการละเมิด จีนคัดค้านการจัดทำตราสารที่มีผลผูกพัน และผลักดันให้ห้ามกองทัพจากนอกภูมิภาคร่วมซ้อมรบกับประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ปักกิ่งยังต้องการจำกัดโครงการน้ำมันและก๊าซให้เป็นข้อตกลงระหว่างหุ้นส่วนในภูมิภาค ซึ่งจะทำให้ข้อตกลงที่มีอยู่กับบริษัทจากนอกภูมิภาคซับซ้อนขึ้น ความแตกต่างเหล่านี้แตะถึงแก่นของการขยายอิทธิพลและการยับยั้งในเส้นทางน้ำที่รองรับการค้าโลกในสัดส่วนสำคัญ

ไม่ใช่สนธิสัญญาสันติภาพ

ประมวลการปฏิบัติเป็นเครื่องมือลดความเสี่ยง ไม่ได้กำหนดเขตแดนทางทะเลหรือคลี่คลายการอ้างสิทธิ์ที่ทับซ้อนกัน อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ยังคงเป็นหลักกฎหมายพื้นฐานสำหรับเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) และสิทธิในทะเล คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในปี 2016 จากคดีที่ฟิลิปปินส์ยื่น ได้ปฏิเสธการอ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ที่ครอบคลุมพื้นที่ส่วนใหญ่ของทะเลจีนใต้ แต่จีนไม่ยอมรับคำชี้ขาดดังกล่าว ถึงกระนั้น ประมวลการปฏิบัติที่ใช้ได้จริงก็ยังช่วยเพิ่มความปลอดภัยและความคาดการณ์ได้ แม้ข้อพิพาททางกฎหมายจะยังดำเนินต่อไป

อุปสรรคที่ยังขวางข้อตกลง

สถานะทางกฎหมายคือเส้นแบ่งหลักของความเห็นต่าง ประเทศสมาชิกอาเซียนที่อ้างสิทธิ์ โดยเฉพาะฟิลิปปินส์และเวียดนาม ต้องการถ้อยคำที่มีผลผูกพันและมีมาตรการบังคับใช้จริง ซึ่งหมายถึงการกำกับดูแล การรายงาน และขั้นตอนที่ตกลงร่วมกันเมื่อมีการละเมิดกติกา จีนสนับสนุนพันธกรณีที่ยืดหยุ่น และระแวงกลไกบังคับใช้ใด ๆ ที่จะจำกัดทางเลือกในการปฏิบัติการทางทะเลของตน ถ้อยคำเกี่ยวกับการปฏิบัติตามและการจัดการข้อพิพาทจะเป็นตัวกำหนดว่าประมวลฯ จะกลายเป็นแนวทางอ้างอิงที่เชื่อถือได้ หรือเป็นเพียงคำมั่นบนกระดาษ

ขอบเขตทางภูมิศาสตร์ก็ยังไม่ได้ข้อยุติ ประมวลฯ ควรครอบคลุมทะเลจีนใต้ทั้งหมดที่มีการอ้างสิทธิ์ทับซ้อนกัน หรือเฉพาะบางพื้นที่? ประเทศที่อ้างสิทธิ์ต้องการให้กำหนดขอบเขตครอบคลุมอย่างทั่วถึง เพราะเหตุการณ์เกิดกระจุกตัวในหลายพื้นที่ ส่วนจีนต้องการขอบเขตที่แคบกว่า การกำหนดขอบเขตมีความสำคัญ เพราะเป็นตัวชี้ว่ากติกาจะใช้ที่ใดและไม่ใช้ที่ใด

บทบาทของมหาอำนาจนอกภูมิภาคเป็นอีกประเด็นยาก จีนต้องการให้สมาชิกอาเซียนงดซ้อมรบร่วมกับหุ้นส่วนอย่างสหรัฐฯ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และประเทศอื่น ๆ ขณะที่หลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ระบุว่าความร่วมมือกับหุ้นส่วนด้านความมั่นคงช่วยรักษาเสถียรภาพและเสริมสร้างขีดความสามารถ หลายประเทศในภูมิภาคต้องการให้เอกสารฉบับสุดท้ายสะท้อนหลักเสรีภาพในการเดินเรือและการบินผ่าน ซึ่งรับรองไว้ภายใต้ UNCLOS

เกร็ก โพลิง ผู้อำนวยการโครงการริเริ่มความโปร่งใสทางทะเลในเอเชียของศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และนานาชาติ สรุปความตึงเครียดภายในอาเซียนไว้อย่างกระชับ

อาเซียนยังคงแตกแยกกันมาก โดยประเทศที่ไม่ได้อ้างสิทธิ์ไม่เต็มใจเสี่ยงทำให้จีนไม่พอใจ ส่งผลให้ประเทศที่อ้างสิทธิ์ โดยเฉพาะฟิลิปปินส์และเวียดนาม มักต้องยืนหยัดรักษาจุดยืนในการเจรจากับจีนตามลำพัง

ประวัติศาสตร์ช่วยอธิบายความระมัดระวังบางส่วนได้ ในปี 2012 กลุ่มประเทศอาเซียนไม่สามารถตกลงถ้อยแถลงร่วมกันได้ในช่วงที่กัมพูชาเป็นประธาน หลังเกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับการอ้างถึงทะเลจีนใต้ อาเซียนยังงดเว้นการกล่าวถึงคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการปี 2016 ในนามกลุ่ม ความแตกต่างด้านผลประโยชน์และความเสี่ยงที่จะเผชิญแรงกดดันจากจีนทำให้การพูดเป็นเสียงเดียวกันยากขึ้น และส่งผลให้การเจรจาล่าช้า

ความตึงเครียดในทะเลที่เพิ่มขึ้นทำให้ยิ่งเร่งด่วน

เหตุการณ์ในทะเลทำให้การจัดทำประมวลความปลอดภัยเร่งด่วนยิ่งขึ้น ในปี 2024 และช่วงต้นปี 2025 หน่วยยามฝั่ง กองทัพเรือ และกองกำลังอาสาสมัครทางทะเลของจีนเพิ่มจำนวนกำลังอย่างมากทั่วทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตก ซึ่งเป็นชื่อที่ฟิลิปปินส์ใช้เรียกน่านน้ำภายในเขต EEZ ของตน การเผชิญหน้าบริเวณสันดอนโธมัสที่สองมีทั้งการขวางทาง การพุ่งชน และการใช้ปืนฉีดน้ำใส่ภารกิจส่งเสบียงของฟิลิปปินส์ให้แก่เจ้าหน้าที่ที่ประจำอยู่บนเรือ BRP Sierra Madre ซึ่งเกยตื้นอยู่ เจ้าหน้าที่จีนยังขึ้นไปบนเรือฟิลิปปินส์ลำหนึ่งระหว่างเหตุปะทะ และทำให้อุปกรณ์เสียหาย จีนประกาศพิกัดเส้นฐานใหม่รอบสันดอนสการ์โบโรห์ และออกกฎที่อาจเปิดทางให้ควบคุมตัวลูกเรือต่างชาติ สันดอนที่รู้จักกันในชื่อโธมัสที่สองอยู่ห่างจากเกาะปาลาวันของฟิลิปปินส์ไม่ถึง 370 กิโลเมตร และห่างจากเกาะไห่หนานของจีนราว 1111 กิโลเมตร ซึ่งสะท้อนให้เห็นความไม่สมมาตรทางภูมิศาสตร์

มะนิลาตอบสนองด้วยแนวคิดการป้องกันหมู่เกาะอย่างครอบคลุม เร่งปรับปรุงกองทัพให้ทันสมัย และกระชับความร่วมมือกับหุ้นส่วน สหรัฐฯ ส่งระบบขีปนาวุธไทฟอนเข้าประจำการในฟิลิปปินส์ และขยายการซ้อมรบร่วมกับออสเตรเลียและญี่ปุ่น ขณะเดียวกัน เวียดนามเร่งก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างบนพื้นที่ของตนในหมู่เกาะสแปรตลี ทำให้ภาพรวมด้านความมั่นคงซับซ้อนยิ่งขึ้น จีนจัดการซ้อมรบและปิดล้อมเพื่อตอบโต้ภารกิจส่งเสบียงของฟิลิปปินส์ พร้อมยืนยันการลาดตระเวนรอบสันดอนสการ์โบโรห์

เคิร์ต แคมป์เบลล์ รองรัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯ เรียกร้องให้ลดความตึงเครียด พร้อมชี้ถึงเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบต่อเรือของฟิลิปปินส์

เราต้องการให้จีนยุติกิจกรรมยั่วยุ

เจ้าหน้าที่ระดับสูงของอาเซียนก็ส่งสัญญาณเตือนเช่นกัน เกา คิม ฮวน เลขาธิการอาเซียน เน้นย้ำถึงความจำเป็นในการยับยั้งชั่งใจ ท่ามกลางการเผชิญหน้าที่ทวีความรุนแรง

เราไม่อาจปฏิเสธได้ว่าสถานการณ์ยังคงทวีความตึงเครียด

ในเดือนเมษายน 2025 กองทัพเรือฟิลิปปินส์ติดตามเรือบรรทุกเครื่องบินซานตงของจีนใกล้น่านน้ำฟิลิปปินส์ และเฝ้าติดตามเรือสอดแนมอิเล็กทรอนิกส์ของจีนที่อยู่นอกเกาะลูซอน ขณะที่มะนิลาเตรียมการซ้อมรบครั้งใหญ่กับหุ้นส่วน ปักกิ่งวิจารณ์การซ้อมรบเหล่านี้ว่าเป็นภัยต่อเสถียรภาพในภูมิภาค ผู้นำฟิลิปปินส์ระบุว่าต้องการเจรจาและหาทางออกบนพื้นฐานของกติกา แต่จะยืนยันสิทธิของตนในทะเล

แผนของฟิลิปปินส์เพื่อผลักดันการเจรจา

แผนของมะนิลาในฐานะประธานอาเซียนคนต่อไป คือเปลี่ยนเจตจำนงทางการเมืองให้เป็นงานด้านเทคนิคที่ดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง นั่นหมายถึงการจัดประชุมเจรจาบ่อยขึ้น เพิ่มอำนาจให้คณะทำงาน และกำหนดปฏิทินที่เข้มงวดเพื่อผลักดันเนื้อหาในประเด็นขอบเขต สถานะทางกฎหมาย และการจัดการเหตุการณ์ แนวทางเร่งการเจรจาที่เห็นชอบในปี 2023 วางกรอบสำหรับการปรับแก้ร่างให้รวดเร็วขึ้น นักการทูตฟิลิปปินส์ต้องการนำกรอบดังกล่าวไปปฏิบัติผ่านการมอบหมายงานและกำหนดเส้นตายที่ชัดเจน พร้อมรักษาหลักฉันทามติภายในอาเซียน

เจ้าหน้าที่ในมะนิลายังพิจารณาขั้นตอนคู่ขนานเพื่อปรับจุดยืนของประเทศที่อ้างสิทธิ์ให้สอดคล้องกัน การประสานงานที่มากขึ้นระหว่างฟิลิปปินส์ เวียดนาม มาเลเซีย และบรูไน อาจลดช่องทางให้ใช้กลยุทธ์แบ่งแยกแล้วปกครอง มะนิลาโต้แย้งว่าประมวลฯ ใด ๆ ควรสอดคล้องกับ UNCLOS และมีมาตรการเชิงปฏิบัติ เช่น สายด่วนและขั้นตอนปฏิบัติงานมาตรฐานสำหรับเรือและอากาศยานที่อยู่ใกล้กัน

โจนาธาน มาลายา โฆษกสภาความมั่นคงแห่งชาติฟิลิปปินส์ สะท้อนทั้งความไม่พอใจและความตั้งใจที่จะเดินหน้าต่อ

การเจรจาคืบหน้าอย่างเชื่องช้ามาก แต่เรายังคงหวังว่าจะจัดทำประมวลการปฏิบัติให้เสร็จได้ในช่วงที่ฟิลิปปินส์เป็นประธานในปี 2026

แม้มะนิลาจะผลักดันทางการทูตอย่างเข้มข้น ก็ไม่น่าจะผ่อนคลายการเตรียมความพร้อมด้านกลาโหม รัฐบาลระบุว่าความเป็นหุ้นส่วนกับต่างประเทศจะยังช่วยยับยั้งการบีบบังคับ ขณะที่การทูตมุ่งหาทางจัดทำประมวลฯ ที่ใช้ได้จริง

การคำนวณของจีนและข้อถกเถียงเรื่องมหาอำนาจนอกภูมิภาค

ปักกิ่งต้องการถ้อยคำที่จำกัดการปรากฏตัวและกิจกรรมของกองทัพจากนอกภูมิภาคในทะเลจีนใต้ และสนับสนุนให้โครงการพลังงานเป็นข้อตกลงระหว่างประเทศในภูมิภาคเท่านั้น สมาชิกอาเซียนหลายประเทศคัดค้าน โดยให้เหตุผลว่าการปรากฏตัวทางเรืออย่างถูกกฎหมายในน่านน้ำสากลไม่อาจถูกจำกัดได้ และการเสริมสร้างขีดความสามารถร่วมกับหุ้นส่วนช่วยเพิ่มความปลอดภัยในทะเล ความพยายามใด ๆ ที่จะจำกัดเสรีภาพในการเดินเรือหรือการบินผ่านจะขัดกับ UNCLOS และเผชิญการต่อต้านจากทั้งผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในภูมิภาคและนอกภูมิภาค

รัฐมนตรีต่างประเทศจีนวางกรอบประเด็นนี้ว่าเป็นเรื่องของภูมิภาค หวัง อี้ กล่าวกับผู้สื่อข่าวว่าเอเชียไม่ควรกลายเป็นเวทีแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ

เอเชียไม่ใช่เวทีแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ

เจ้าหน้าที่จีนระบุว่าการเจรจาประมวลการปฏิบัติกำลังเดินหน้า โดยอ้างความคืบหน้าด้านขั้นตอน เช่น การอ่านร่างหลายรอบ แต่นักวิเคราะห์เตือนว่าความคืบหน้าเหล่านี้ยังไม่คลี่คลายช่องว่างหลักเรื่องการบังคับใช้ ขอบเขต สถานะทางกฎหมาย และบทบาทของหุ้นส่วนนอกภูมิภาค ด้วยกองกำลังยามฝั่งขนาดใหญ่ กองกำลังอาสาสมัครทางทะเลจำนวนมาก และฐานที่มั่นซึ่งเสริมความแข็งแกร่งบนพื้นที่ถมทะเล จีนจึงปฏิบัติการได้อย่างมั่นใจภายใต้สถานะเดิม ประมวลฯ ที่ขาดกติกาผูกพันย่อมแทบไม่เปลี่ยนแปลงสิ่งที่เกิดขึ้นจริง

ประมวลการปฏิบัติที่น่าเชื่อถืออาจมีเนื้อหาอะไรบ้าง

มาตรการที่เป็นรูปธรรมช่วยเปลี่ยนคำมั่นทั่วไปให้เป็นแนวปฏิบัติในชีวิตประจำวันซึ่งปลอดภัยขึ้นได้ ข้อตกลงที่เป็นไปได้จริงอาจประกอบด้วยระยะห่างขั้นต่ำระหว่างเรือและอากาศยาน ขั้นตอนเรียกขานทางวิทยุที่เป็นมาตรฐานร่วมกัน และกติกาห้ามการเคลื่อนไหวที่เป็นอันตราย เช่น การพุ่งชนหรือเบียดกระแทก นอกจากนี้ยังอาจห้ามใช้ปืนฉีดน้ำแรงดันสูงและเลเซอร์ที่ทำให้ตาพร่า กำหนดระเบียบการคุ้มกันภารกิจส่งเสบียงพลเรือน และกำหนดให้แจ้งล่วงหน้าก่อนการซ้อมรบขนาดใหญ่หรือปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายใกล้พื้นที่พิพาท ควรขยายการใช้สายด่วนระหว่างผู้บังคับบัญชาภาคสนาม และให้มีการสื่อสารทันทีหลังเกิดเหตุการณ์ใด ๆ

การปฏิบัติตามคือองค์ประกอบที่ชี้ขาดความสำเร็จ คณะกรรมการร่วมที่มีสมาชิกจากอาเซียนและจีนอาจบันทึกเหตุการณ์ ตรวจสอบข้อเท็จจริง และเผยแพร่ประกาศด้านความปลอดภัยเป็นประจำ การรายงานต่อสาธารณะอย่างสม่ำเสมอจะช่วยสร้างความโปร่งใสและแรงกดดันให้ปรับพฤติกรรมให้ดีขึ้น หากเกิดการละเมิด คณะกรรมการอาจเสนอแนวทางแก้ไข เช่น การขอโทษ การชดเชยอุปกรณ์ที่เสียหาย หรือมาตรการเยียวยาอย่างการฝึกร่วมเพื่อให้ปฏิบัติการอย่างปลอดภัยขึ้น เครื่องมือเหล่านี้ช่วยลดความเสี่ยงได้จริงโดยไม่สื่อว่ามีการเปลี่ยนแปลงการอ้างสิทธิ์ใด ๆ

ผู้เจรจาอาจพิจารณาแนวทางแบ่งเป็นส่วน ๆ เริ่มจากบทว่าด้วยการป้องกันเหตุการณ์และการสื่อสาร ซึ่งเป็นประเด็นที่เห็นพ้องกันได้มากที่สุด แล้วจึงเพิ่มบทว่าด้วยความร่วมมือด้านประมง การค้นหาและกู้ภัย และวิทยาศาสตร์เมื่อความเชื่อมั่นเพิ่มขึ้น ผู้เชี่ยวชาญอาเซียนบางรายเสนอให้จัดทำตราสารคู่ขนานที่ครอบคลุมการปฏิสัมพันธ์ทางทะเลในน่านน้ำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเปิดให้ทุกประเทศที่มีบทบาทเข้าร่วม ข้อตกลงในลักษณะดังกล่าวที่อาเซียนเป็นผู้ริเริ่มและเปิดให้ประเทศอื่นเข้าร่วมภายหลัง อาจเสริมประมวลการปฏิบัติในทะเลจีนใต้และสนับสนุนแนวปฏิบัติที่คาดการณ์ได้ทั่วทั้งภูมิภาค

สิ่งที่ควรจับตาตั้งแต่ตอนนี้จนถึงปี 2026

ทั้งกระบวนการและพฤติกรรมจะเป็นตัวบอกทิศทาง ในด้านกระบวนการ ให้จับตาการประชุมอย่างต่อเนื่องของคณะเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียน-จีน ซึ่งรับผิดชอบการดำเนินการตามปฏิญญาปี 2002 รวมถึงคณะทำงานที่มุ่งลดช่องว่างเรื่องขอบเขต สถานะทางกฎหมาย และการปฏิบัติตาม การเป็นประธานอาเซียนของมาเลเซียในปี 2025 จะเป็นหมุดหมายสำคัญ ส่วนปีถัดไปที่ฟิลิปปินส์เป็นประธาน คือช่วงที่อาเซียนและจีนกำหนดเป้าหมายจัดทำข้อตกลงให้เสร็จ การเผยแพร่ถ้อยคำร่างฉบับรวมเกี่ยวกับการบังคับใช้หรือสายด่วนจะเป็นสัญญาณว่าการเจรจามีความคืบหน้า

ด้านพฤติกรรม ให้จับตาความถี่และลักษณะของการเผชิญหน้าบริเวณสันดอนโธมัสที่สอง สันดอนสการ์โบโรห์ และสันดอนซาบีนา การใช้การพุ่งชนและปืนฉีดน้ำน้อยลง รวมถึงการสื่อสารทางทะเลที่คาดการณ์ได้มากขึ้น จะบ่งชี้ว่าบรรทัดฐานใหม่กำลังก่อตัว แม้ยังไม่มีการลงนามในประมวลฯ การตัดสินใจสำรวจพลังงานของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และปฏิกิริยาที่ตามมาก็จะทดสอบว่า สามารถตกลงกติกาที่สอดคล้องกับ UNCLOS ได้หรือไม่ หากเหตุการณ์ทวีความรุนแรง พื้นที่ทางการเมืองสำหรับการประนีประนอมจะยิ่งแคบลง

สรุปประเด็นสำคัญ

• ฟิลิปปินส์วางแผนผลักดันให้จัดทำประมวลการปฏิบัติในทะเลจีนใต้ให้เสร็จภายในปี 2026 ระหว่างดำรงตำแหน่งประธานอาเซียน
• การเจรจายืดเยื้อมาตั้งแต่ปฏิญญาปี 2002 โดยมีการรับรองแนวทางเร่งกระบวนการในปี 2023
• ข้อพิพาทสำคัญ ได้แก่ สถานะทางกฎหมาย ขอบเขตทางภูมิศาสตร์ รูปแบบการบังคับใช้ และบทบาทของหุ้นส่วนนอกภูมิภาค
• จีนคัดค้านประมวลฯ ที่มีผลผูกพัน และต้องการจำกัดการซ้อมรบร่วมกับประเทศนอกเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมถึงข้อตกลงด้านพลังงานกับบริษัทนอกภูมิภาค
• เหตุการณ์ที่เพิ่มขึ้น รวมถึงการใช้ปืนฉีดน้ำและการพุ่งชนภารกิจของฟิลิปปินส์ ทำให้จำเป็นต้องมีกติกาลดความเสี่ยงมากขึ้น
• เจ้าหน้าที่อาเซียนเรียกร้องให้ยับยั้งชั่งใจ ขณะที่ฟิลิปปินส์กระชับความสัมพันธ์ด้านกลาโหมกับสหรัฐฯ ญี่ปุ่น และออสเตรเลีย
• ประมวลฯ ที่น่าเชื่อถือจะกำหนดกติกาป้องกันเหตุการณ์ สายด่วน และกลไกติดตามการปฏิบัติตามที่สอดคล้องกับ UNCLOS
• การประชุมที่ถี่ขึ้นในปี 2025 และ 2026 ตลอดจนพฤติกรรมในทะเลที่มีเสถียรภาพมากขึ้น จะบ่งชี้ว่าเป้าหมายนี้มีโอกาสเป็นจริงเพียงใด