ติดล็อก: สัญญาถ่านหินระยะยาวขัดขวางเอเชียเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด

สัญญาที่มีอายุยาวนานกว่าเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ

ทั่วเอเชีย สาธารณูปโภคยังผูกพันกับถ่านหินยาวนานกว่าที่นโยบายด้านสภาพภูมิอากาศหรือแนวโน้มตลาดจะบ่งชี้ สัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่มีอายุหลายสิบปีทำให้โรงไฟฟ้าถ่านหินยังเดินเครื่อง แม้มีไฟฟ้าจากลมและแสงอาทิตย์ที่ถูกกว่าอยู่ในระบบก็ตาม ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กำลังผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินร้อยละ 50 ถึง 100 อยู่ภายใต้สัญญาลักษณะนี้ โดยยังมีอายุสัญญาเหลือเฉลี่ยราว 9 ถึง 18 ปี ตามข้อมูลที่ Powering Past Coal Alliance เปิดเผย ผลลัพธ์คือภาวะย้อนแย้ง แม้การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนขยายตัว แต่การผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินยังคงอยู่ในระดับสูงอย่างเหนียวแน่น เพราะสัญญาบังคับให้ผู้ซื้อจ่ายเงินแก่โรงไฟฟ้าถ่านหิน ไม่ว่าไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเหล่านั้นจะเป็นที่ต้องการหรือไม่

ข้อผูกมัดตามสัญญานี้สะท้อนให้เห็นในข้อมูลการผลิตไฟฟ้าของภูมิภาค สัดส่วนถ่านหินในการจัดหาไฟฟ้าของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพิ่มจากราวร้อยละ 35 เป็นประมาณร้อยละ 45 ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา แม้สัดส่วนถ่านหินในการผลิตไฟฟ้าทั่วโลกลดจากราวร้อยละ 39 เหลือประมาณร้อยละ 34 ก็ตาม พลังงานสะอาดยังตามหลัง โดยพลังงานหมุนเวียนผลิตไฟฟ้าราวร้อยละ 26 ของทั้งภูมิภาค ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยทั่วโลกที่ประมาณร้อยละ 41 ช่องว่างนี้หมายถึงโอกาสที่สูญเสียไป ทั้งในการลดมลพิษคาร์บอนและลดต้นทุนระบบ ขณะที่พลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม และระบบกักเก็บพลังงานมีราคาถูกลงอย่างต่อเนื่อง

ความท้าทายไม่ได้มีแค่ด้านเทคนิค แต่ยังเป็นเรื่องกฎหมายและการเงินด้วย สัญญาถ่านหินจัดทำขึ้นเพื่อรับประกันรายได้ที่สม่ำเสมอแก่เจ้าของโรงไฟฟ้าและการจ้างงานที่มั่นคงแก่คนงาน หากสาธารณูปโภคลดการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินตามสัญญาเพื่อเปิดทางให้พลังงานหมุนเวียน ก็เสี่ยงต้องจ่ายค่าปรับ หรือยังต้องจ่ายค่าธรรมเนียมคงที่ให้โรงไฟฟ้าถ่านหินที่หยุดเดินเครื่อง ภาระเหล่านี้อาจสูงถึงหลายพันล้านดอลลาร์สำหรับกำลังผลิตทั้งประเทศ ซึ่งอธิบายได้ว่าเหตุใดผู้ควบคุมระบบสายส่งจึงมักลดการผลิตไฟฟ้าจากลมหรือแสงอาทิตย์ก่อน แม้นั่นหมายถึงการต้องจ่ายค่าไฟแพงขึ้นก็ตาม

สัญญาแบบจ่ายตามปริมาณขั้นต่ำที่ตกลงไว้ทำงานอย่างไร

โครงการถ่านหินส่วนใหญ่ในตลาดเกิดใหม่ของเอเชียได้รับเงินทุนจากสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว หลายสัญญามีข้อกำหนดที่เรียกว่า “รับซื้อหรือจ่ายเงิน” ซึ่งบังคับให้ผู้ซื้อจ่ายเงินตามปริมาณหรือกำลังผลิตขั้นต่ำ ไม่ว่าโรงไฟฟ้าจะเดินเครื่องหรือไม่ก็ตาม จุดประสงค์คือแก้ปัญหาความเสี่ยงด้านการลงทุนด้วยการรับประกันรายได้เป็นเวลา 20 ถึง 30 ปี โครงสร้างดังกล่าวสอดคล้องกับรูปแบบเดิมที่ให้โรงไฟฟ้าถ่านหินขนาดใหญ่เดินเครื่องต่อเนื่องเป็นแกนหลักของระบบสายส่ง แต่ไม่เหมาะกับระบบสมัยใหม่ที่พลังงานหมุนเวียนซึ่งมีการผลิตผันผวนมีสัดส่วนเพิ่มขึ้น และระบบสายส่งต้องการความยืดหยุ่นมากกว่ากำลังผลิตคงที่

การยกเลิกหรือเจรจาสัญญาใหม่ทำได้ยาก สัญญาแต่ละฉบับแตกต่างกันมาก แต่การกำหนดค่าปรับกรณีผลิตได้ไม่ถึงเป้าหมายเป็นเรื่องปกติ ในโครงการที่มีผู้ให้กู้และนักลงทุนต่างชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง สัญญาซื้อขายไฟฟ้าอาจพ่วงกับข้อตกลงสนับสนุนจากรัฐบาลที่ให้ความคุ้มครองนักลงทุนอย่างเข้มงวด ซึ่งอาจนำไปสู่การเรียกร้องค่าชดเชย หากนโยบายบังคับให้ปิดโรงไฟฟ้าก่อนกำหนด รัฐบาลที่กังวลข้อพิพาทกับนักลงทุนจึงมักลังเลที่จะสั่งปิดโรงไฟฟ้า แม้ยุทธศาสตร์ด้านสภาพภูมิอากาศจะระบุว่าจำเป็นก็ตาม

การลดกำลังผลิตพลังงานหมุนเวียนกำลังแพร่ทั่วภูมิภาค

เมื่อการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินตามสัญญากินพื้นที่รองรับบนระบบสายส่ง โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนก็ต้องลดกำลังผลิต การลดกำลังผลิต ซึ่งหมายถึงการจงใจลดการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน กำลังเกิดขึ้นบ่อยครั้งขึ้น ในจีน ซึ่งมีการเพิ่มกำลังผลิตพลังงานสะอาดอย่างรวดเร็ว การผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าถ่านหินและก๊าซยังเพิ่มขึ้นร้อยละ 7.3 ในเดือนตุลาคมเมื่อเทียบกับปีก่อนหน้า นักวิเคราะห์เตือนว่าข้อผูกพันด้านถ่านหินระยะยาวมีส่วนทำให้ต้องลดกำลังผลิตจากแสงอาทิตย์และลม Wood Mackenzie คาดการณ์ว่า ในช่วงทศวรรษข้างหน้า 21 มณฑลจะมีการลดกำลังผลิตพลังงานแสงอาทิตย์เฉลี่ยเกินร้อยละ 5 เศรษฐกิจขนาดใหญ่ในเอเชียแปซิฟิก รวมถึงญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย ต่างรายงานว่าการลดกำลังผลิตพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นในปีที่ผ่านมาเช่นกัน

การลดกำลังผลิตมีต้นทุนโดยตรง นักลงทุนในพลังงานลมและแสงอาทิตย์มีรายได้น้อยกว่าที่คาด ซึ่งอาจบั่นทอนการลงทุนในอนาคต และยังส่งผลเสียต่อผู้บริโภค เพราะระบบต้องจ่ายค่าไฟมากกว่าที่จำเป็น ทั้งเพื่อปฏิบัติตามสัญญาถ่านหินและชดเชยโครงการพลังงานหมุนเวียนที่ไม่สามารถผลิตไฟฟ้าได้เต็มกำลัง ยิ่งสัญญาถ่านหินที่ขาดความยืดหยุ่นดำรงอยู่นานเท่าใด ความเสี่ยงที่สินทรัพย์พลังงานสะอาดจะถูกใช้งานไม่เต็มที่และต้นทุนระบบจะสูงขึ้นก็ยิ่งมากขึ้น

ระบบสายส่งที่สร้างขึ้นเพื่อรองรับโรงไฟฟ้าที่ขาดความยืดหยุ่น

โรงไฟฟ้าถ่านหินได้รับการออกแบบให้เดินเครื่องต่อเนื่องเป็นเวลานาน และมีต้นทุนสูงในการเพิ่มหรือลดกำลังผลิต ในทางกลับกัน การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนมีความผันผวน การทำให้ทั้งสองประเภททำงานสอดประสานกันต้องอาศัยการวางตารางเดินเครื่องที่ดีขึ้น ระบบกักเก็บพลังงานที่มากขึ้น และสัญญาที่ให้คุณค่ากับความยืดหยุ่น หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ เจ้าหน้าที่ควบคุมการจ่ายไฟมักให้โรงไฟฟ้าถ่านหินเดินเครื่องต่อเพื่อหลีกเลี่ยงค่าปรับตามสัญญาและความตึงตัวทางเทคนิค แล้วจึงลดการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์และลมในช่วงที่การผลิตสูงสุดตอนกลางวันหรือในคืนที่ลมแรง ระบบสายส่งสมัยใหม่ต้องมีมาตรการตอบสนองด้านอุปสงค์ การปรับปรุงการเชื่อมต่อระบบสายส่ง โรงไฟฟ้าก๊าซที่ปรับกำลังผลิตได้อย่างยืดหยุ่นในระยะสั้นเมื่อจำเป็น และแบตเตอรี่ที่มีบทบาทเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ที่สำคัญไม่แพ้กัน คือสัญญาเดิมที่อนุญาตให้ลดการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินได้เมื่อมีพลังงานหมุนเวียนเหลือเฟือ

ภาพรวมรายประเทศ

ปัญหาสัญญาถ่านหินแตกต่างกันไปในแต่ละตลาด แต่มีรูปแบบที่พบซ้ำกันหลายประการ ได้แก่ อายุสัญญาคงเหลือที่ยาวนาน ค่าธรรมเนียมคงที่สูง และความไม่แน่นอนของนโยบายเกี่ยวกับการจัดหาเงินทุนเพื่อปิดโรงไฟฟ้า นี่คือสถานการณ์ของประเทศสำคัญ

อินโดนีเซีย

อินโดนีเซียพึ่งพาถ่านหินอย่างมาก และมีกำลังผลิตจากโรงไฟฟ้าจำนวนมากที่ได้รับการสนับสนุนจากสัญญาระยะยาว รัฐบาลประกาศเป้าหมายทยอยเลิกใช้ถ่านหิน และจัดตั้งความร่วมมือเพื่อการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition Partnership) มูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์เพื่อสนับสนุนเป้าหมายนี้ แต่ความคืบหน้าไม่สม่ำเสมอ แผนปลดระวางกำลังผลิตประมาณ 6.7 กิกะวัตต์ภายในปี 2030 กำลังเผชิญความเสี่ยงจากการเบิกจ่ายเงินทุนระหว่างประเทศที่ล่าช้า การไฟฟ้าของรัฐ PLN ยังคงจ่ายค่ากำลังผลิตที่ไม่ได้ใช้งานให้แก่โรงไฟฟ้าบางแห่ง เนื่องจากมีกำลังผลิตเกินความต้องการจากการลงทุนรอบที่ผ่านมา ซึ่งเป็นภาระที่ผู้บริโภคและรัฐต้องแบกรับในท้ายที่สุด นักวิเคราะห์จาก Ember ระบุว่า การยุติการใช้ถ่านหินภายในปี 2040 ต้องปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหินราว 3 กิกะวัตต์ต่อปี และเร่งขยายพลังงานหมุนเวียน โดยเฉพาะพลังงานแสงอาทิตย์ควบคู่แบตเตอรี่ เพื่อให้พลังงานสะอาดมีสัดส่วนราวร้อยละ 65 ของส่วนผสมพลังงานภายในปี 2040 อินโดนีเซียยังทดลองทำธุรกรรมเพื่อปลดระวางโรงไฟฟ้าก่อนกำหนด รวมถึงข้อตกลงที่เชื่อมโยงกับกลไกการเปลี่ยนผ่านพลังงานของธนาคารพัฒนาเอเชีย รูปแบบนี้อาศัยการรีไฟแนนซ์สินทรัพย์ถ่านหินด้วยต้นทุนที่ต่ำลง ชำระเงินคืนแก่นักลงทุนให้เร็วขึ้น และปิดโรงไฟฟ้าก่อนกำหนดเดิมในสัญญา

เวียดนาม

เวียดนามให้คำมั่นระดับสูงว่าจะเปลี่ยนจากถ่านหินไปสู่พลังงานสะอาด และมีบรรยากาศการลงทุนที่เอื้ออำนวยเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ความกังวลเรื่องไฟฟ้าขาดแคลนทำให้ผู้กำหนดนโยบายระมัดระวังไม่ปิดโรงไฟฟ้าถ่านหินเร็วเกินไป นักวิจัยเสนอว่ามาตรการระยะใกล้ที่ทำได้จริงที่สุดคือหยุดเพิ่มกำลังผลิตถ่านหิน ใช้ประโยชน์จากพลังงานหมุนเวียนที่มีอยู่ให้ดีขึ้น และปรับแก้สัญญาเพื่อให้โรงไฟฟ้าถ่านหินเดินเครื่องน้อยชั่วโมงลงได้โดยไม่ต้องจ่ายค่าปรับ เป้าหมายคือรักษาการจ่ายไฟให้เพียงพอ พร้อมเปิดทางให้พลังงานลมและแสงอาทิตย์เพิ่มขึ้น และลดความเสี่ยงจากการต้องลดกำลังผลิต

ฟิลิปปินส์

ฟิลิปปินส์ห้ามโครงการถ่านหินใหม่ในปี 2020 แต่โครงการที่อยู่ระหว่างดำเนินการยังเดินหน้าต่อ พร้อมสัญญาที่มีอายุยาวนาน โรงไฟฟ้า GNPower Dinginin ในจังหวัดบาตาอันเป็นตัวอย่างของภาวะติดล็อก การยกเลิกสัญญาถ่านหินขนาดใหญ่ก่อนกำหนดอาจมีต้นทุนหลายร้อยล้านดอลลาร์ เมื่อรวมยอดหนี้คงค้าง ภาษี และกำไรที่สูญเสียไป โดยทั่วไปค่าใช้จ่ายเหล่านี้จะถูกส่งต่อไปยังผู้ใช้ไฟฟ้า หน่วยงานของรัฐถือครองสินทรัพย์ถ่านหินในสัดส่วนสำคัญทั่วเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และต่างจากประเทศร่ำรวยที่มีหน่วยงานรัฐสำหรับซื้อสิทธิในสัญญาคืน รัฐบาลหลายแห่งในภูมิภาคไม่มีงบประมาณเพียงพอจะทำเช่นนั้น นี่คือเหตุผลที่การระดมทุนแบบผสมผสานและการสนับสนุนจากพหุภาคีมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อแผนปลดระวางโรงไฟฟ้า

อินเดีย

อินเดียกำลังเร่งเพิ่มกำลังผลิตพลังงานแสงอาทิตย์และลม แต่ผู้ซื้อไฟฟ้าของรัฐยังเตรียมทำสัญญาระยะยาวฉบับใหม่กับผู้ผลิตไฟฟ้าถ่านหิน เมื่อการผลิตไฟฟ้าสะอาดเพิ่มขึ้น ผู้ค้าปลีกไฟฟ้าเสี่ยงต้องจ่ายค่าธรรมเนียมคงที่จำนวนมากให้สินทรัพย์ถ่านหินที่ถูกใช้งานไม่เต็มที่ สถาบันคลังสมอง รวมถึง Ember และ Climate Trends ให้เหตุผลว่าบริษัทจำหน่ายไฟฟ้าต้องปรับแผนจัดหาทรัพยากรและเปลี่ยนไปใช้สัญญาที่ยืดหยุ่น เพื่อให้สามารถให้ความสำคัญกับพลังงานสะอาดเมื่อมีไฟฟ้าพร้อมจ่าย หากไม่เปลี่ยนแปลง ความเสี่ยงจากการลดกำลังผลิตและสินทรัพย์ที่หมดประโยชน์ก่อนเวลาอันควรจะเพิ่มขึ้น

เงิน กฎหมาย และใครเป็นผู้จ่าย

เบื้องหลังโรงไฟฟ้าถ่านหินทุกแห่งมีโครงสร้างทางการเงินรองรับ ในหลายกรณี นักลงทุนและผู้ให้กู้ต่างชาติเป็นผู้สนับสนุนเงินทุนให้โครงการ โดยรัฐบาลประเทศเจ้าบ้านให้การสนับสนุนผ่านสัญญาและการค้ำประกัน งานวิจัยของ World Resources Institute ชี้ให้เห็นความจริงที่ยากจะหลีกเลี่ยง ข้อตกลงการลงทุนจำนวนมากกำหนดให้รัฐบาลประเทศเจ้าบ้านชดเชยนักลงทุน หากมาตรการเชิงนโยบายนำไปสู่การปิดโรงไฟฟ้าก่อนกำหนด เรื่องนี้เป็นแรงยับยั้งการดำเนินการอย่างรวดเร็วอย่างมาก รัฐบาลที่มีงบประมาณจำกัดไม่น่าจะยอมรับภาระค่าชดเชยจำนวนมหาศาล และไม่เต็มใจเสี่ยงเกิดข้อพิพาทกับนักลงทุนต่อหน้าอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ กรอบกฎหมายของระบอบการลงทุนในอดีตไม่ได้ออกแบบมาโดยคำนึงถึงเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ

อย่างไรก็ดี ยังมีแนวทางดำเนินการได้ รัฐบาลสามารถเป็นผู้นำการเจรจาอย่างเป็นระบบ โดยเชิญผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายเข้าร่วม ทั้งเจ้าของโรงไฟฟ้า ผู้ให้กู้ และธนาคารเพื่อการพัฒนา ประเทศต้นทางของนักลงทุนต่างชาติรายใหญ่ เช่น จีน ญี่ปุ่น และเกาหลี สามารถให้ความช่วยเหลือได้ โดยเฉพาะเมื่อธนาคารที่รัฐหนุนหลังจากประเทศเหล่านี้เป็นผู้ให้เงินทุนแก่โรงไฟฟ้าถ่านหินหลายแห่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคีสามารถให้เงินทุนเงื่อนไขผ่อนปรน การสนับสนุนด้านกฎหมาย และประกันความเสี่ยง เพื่อปลดล็อกภาวะชะงักงัน การปลดระวางก่อนกำหนดแทบเป็นไปไม่ได้หากทุกฝ่ายไม่ประนีประนอม แต่เริ่มมีตัวอย่างให้เห็นแล้ว รวมถึงข้อตกลงในอินโดนีเซียและชิลีที่เชื่อมโยงอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำลงเข้ากับการลดการปล่อยก๊าซที่รวดเร็วขึ้น

เหตุใดการปลดระวางก่อนกำหนดจึงยังติดขัด

แนวคิดนั้นเรียบง่าย คือปิดโรงไฟฟ้าก่อนกำหนดแล้วทดแทนด้วยพลังงานสะอาด แต่ในทางปฏิบัติ ต้องมีผู้จ่ายค่าชดเชยให้นักลงทุนสำหรับช่วงเวลาการเดินเครื่องที่สูญเสียไป หรือไม่ก็ต้องแก้ไขข้อกำหนดในสัญญา กฎของผู้ให้ทุนจำกัดการใช้เงินสาธารณะเพื่อซื้อสินทรัพย์ถ่านหินคืน ผู้ให้กู้เอกชนเผชิญความเสี่ยงด้านชื่อเสียงหากจ่ายเงินให้เจ้าของโรงไฟฟ้าถ่านหินเพื่อปิดโรงไฟฟ้า ข้อจำกัดเหล่านี้ทำให้โครงการปลดระวางก่อนกำหนดล่าช้า และบีบให้ผู้วางแผนหันไปเน้นเครื่องมืออื่น เช่น เร่งเพิ่มกำลังผลิตพลังงานหมุนเวียน พร้อมพยายามลดชั่วโมงเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าถ่านหินภายใต้สัญญาที่มีอยู่

ปลดล็อกสัญญาโดยไม่ทำให้งบประมาณบานปลาย

เครื่องมือทางการเงินและกฎหมายรูปแบบใหม่ได้รับการออกแบบมาเพื่อปรับโครงสร้างสัญญาถ่านหิน ให้พลังงานสะอาดขยายตัวได้ด้วยต้นทุนที่ต่ำลง การวิเคราะห์ของ RMI เสนอแนวทางที่ทำได้จริงสามรูปแบบ รูปแบบแรกคือยกเลิกสัญญาซื้อขายไฟฟ้าถ่านหินก่อนกำหนดด้วยการรีไฟแนนซ์สินทรัพย์และชำระเงินคืนแก่นักลงทุนให้เร็วขึ้น เพื่อให้โรงไฟฟ้าปลดระวางก่อนกำหนดเดิมหลายปี รูปแบบที่สองคือแทนที่สัญญาถ่านหินด้วยสัญญาพลังงานสะอาด โดยผูกการชำระหนี้และผลตอบแทนเข้ากับพลังงานหมุนเวียนและระบบกักเก็บพลังงานชุดใหม่ที่จะเข้ามาทดแทนกำลังผลิตที่ขาดไป รูปแบบที่สามคือปรับโครงสร้างสัญญาถ่านหินเพื่อลดการปล่อยก๊าซก่อนปิดโรงไฟฟ้า เช่น ลดปริมาณไฟฟ้าขั้นต่ำที่ต้องรับซื้อ ลดชั่วโมงที่ต้องเดินเครื่อง และปรับการจ่ายเงินให้สอดคล้องกับการสั่งจ่ายไฟฟ้าจริง พร้อมกำหนดวันปลดระวางที่แน่นอน

แนวทางเหล่านี้อาศัยกลไกการเปลี่ยนผ่านจากถ่านหินที่ผสมผสานเงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรนกับเงินทุนเชิงพาณิชย์ เพื่อควบคุมต้นทุนไม่ให้สูงเกินไปสำหรับผู้บริโภคและผู้เสียภาษี พร้อมชดเชยนักลงทุนให้ใกล้เคียงกับมูลค่าที่ควรได้รับ โครงสร้างบางรูปแบบ เช่น กลไกที่บริหารจัดการการเปลี่ยนผ่าน สามารถกำหนดช่วงเวลาหลายปีสำหรับการเปลี่ยนผ่าน โดยในช่วงนั้นจะสร้างกำลังผลิตพลังงานสะอาดและลดเวลาเดินเครื่องถ่านหินลงอย่างมาก หากมีนโยบายสนับสนุนที่เหมาะสม เครื่องมือเหล่านี้สามารถช่วยลดการปล่อยก๊าซได้ร้อยละ 80 หรือมากกว่าในโรงไฟฟ้าบางแห่ง และบางกรณีลดได้เกินร้อยละ 90 หัวใจสำคัญคือการออกแบบแพ็กเกจที่ระดมทุนได้จริง และทำให้สาธารณูปโภค เจ้าของโรงไฟฟ้า ผู้ให้กู้ และหน่วยงานกำกับดูแลมีแรงจูงใจสอดคล้องกัน

ทำให้สัญญายืดหยุ่น

ความยืดหยุ่นของสัญญาสำคัญไม่แพ้การจัดหาเงินทุน สัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ลงนามในยุคซึ่งถ่านหินเป็นศูนย์กลางมักตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าโรงไฟฟ้าจะเดินเครื่องเป็นแหล่งผลิตไฟฟ้าฐานและมีอัตราการใช้กำลังผลิตสูง ในระบบที่ให้พลังงานหมุนเวียนมาก่อน คุณสมบัติเหล่านี้กลับกลายเป็นภาระ หน่วยงานกำกับดูแลสามารถกำหนดให้สัญญาใหม่และสัญญาที่เจรจาใหม่มีสิทธิในการสั่งจ่ายไฟฟ้าตามต้นทุนเศรษฐกิจ ลดปริมาณไฟฟ้าขั้นต่ำที่ต้องรับซื้อ ให้ผลตอบแทนสำหรับความยืดหยุ่นแทนกำลังผลิตคงที่ และอนุญาตให้หยุดการผลิตจากถ่านหินเมื่อมีพลังงานหมุนเวียนเหลือเฟือ การลงทุนระบบส่งไฟฟ้าและการเชื่อมต่อระบบระดับภูมิภาคช่วยขยายตลาดรองรับพลังงานแสงอาทิตย์และลมส่วนเกิน ระบบกักเก็บพลังงานและมาตรการตอบสนองด้านอุปสงค์ช่วยเลื่อนการใช้ไฟฟ้าไปยังช่วงที่พลังงานหมุนเวียนผลิตได้มาก

ใช้เครดิตเพื่อการเปลี่ยนผ่านและตลาดคาร์บอน

ข้อตกลงปลดระวางก่อนกำหนดจัดหาเงินทุนได้ง่ายขึ้น เมื่อการปล่อยก๊าซที่หลีกเลี่ยงได้มีมูลค่า เครดิตเพื่อการเปลี่ยนผ่านที่เชื่อมโยงกับการปิดโรงไฟฟ้าซึ่งตรวจสอบได้ สามารถลดต้นทุนการรีไฟแนนซ์และการปลดระวางได้ โครงการต่าง ๆ เช่น กลไกการเปลี่ยนผ่านพลังงานของธนาคารพัฒนาเอเชีย มุ่งผสานเงินทุนต้นทุนต่ำเข้ากับการลดการปล่อยก๊าซที่วัดผลได้และกรอบเวลาปลดระวางที่ชัดเจน การออกแบบอย่างรอบคอบเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้เครดิตสะท้อนการลดการปล่อยก๊าซที่เกิดขึ้นจริงและเพิ่มเติมจากแนวโน้มปกติ และเพื่อให้ชุมชนรอบโรงไฟฟ้าได้รับประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม

ความมั่นคงทางพลังงานและการจ้างงาน

ความกังวลเรื่องความน่าเชื่อถือของระบบและการจ้างงานมีน้ำหนักอย่างมากในการถกเถียงเรื่องถ่านหิน ปัญหาเหล่านี้แก้ไขได้ด้วยการวางแผน ความน่าเชื่อถือของระบบไม่ได้ต้องอาศัยเพียงโรงไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าฐาน แต่ต้องมีทรัพยากรที่ตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงของอุปสงค์และอุปทานได้อย่างรวดเร็ว แบตเตอรี่ กำลังผลิตก๊าซที่ยืดหยุ่นซึ่งใช้เป็นพลังงานช่วงเปลี่ยนผ่านเมื่อจำเป็น การเสริมความแข็งแกร่งของระบบสายส่ง และการพยากรณ์ที่ดีขึ้น ล้วนช่วยได้ ในระยะใกล้ นโยบายสามารถกำหนดให้โรงไฟฟ้าถ่านหินเดินเครื่องอย่างยืดหยุ่นขึ้น ลดระดับกำลังผลิตขั้นต่ำที่เดินเครื่องได้อย่างเสถียร และเพิ่มความสามารถในการปรับกำลังผลิตอย่างรวดเร็ว เพื่อลดการสูญเสียไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน

การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมต้องเป็นส่วนหนึ่งของทุกแผน จังหวัดและชุมชนที่พึ่งพาถ่านหินต้องได้รับการลงทุนในอุตสาหกรรมใหม่ การฝึกอบรม และการสนับสนุนที่ตรงเป้าหมาย การจัดลำดับการปลดระวางสามารถช่วยลดผลกระทบทางสังคมได้ ในพื้นที่ที่โรงไฟฟ้าก่อความเสี่ยงด้านสุขภาพอย่างมีนัยสำคัญ การดำเนินการก่อนกำหนดจะให้ประโยชน์ได้ทันที การสนับสนุนแรงงานและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบควรรวมอยู่ในการจัดหาเงินทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่าน ไม่ใช่คิดถึงภายหลัง

โรงไฟฟ้าเหล่านี้ยังใหม่เกินกว่าจะปลดระวางจริงหรือ

ข้ออ้างที่ได้ยินบ่อยคือโรงไฟฟ้าถ่านหินในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังใหม่เกินกว่าจะปิดได้ การวิเคราะห์ใหม่โต้แย้งสมมติฐานนี้ Global Energy Monitor คาดการณ์ว่าอายุเฉลี่ยของโรงไฟฟ้าถ่านหินในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะอยู่ที่ประมาณ 28 ปีภายในปี 2040 ทำให้โรงไฟฟ้าส่วนใหญ่อยู่ในช่วงอายุปลดระวางตามปกติ หากนโยบายผลักดันให้ระบบหันไปใช้พลังงานสะอาด การหยุดเพิ่มโรงไฟฟ้าถ่านหินแห่งใหม่เป็นสิ่งจำเป็น หากไม่มีการเพิ่มกำลังผลิตอีก จะมีโรงไฟฟ้าเพียงส่วนน้อยที่อายุไม่ถึง 20 ปีในปี 2040 งานศึกษาด้านการเงินยังแสดงให้เห็นว่า หากมีนโยบายและเงินทุนที่เหมาะสม การปลดระวางโรงไฟฟ้าบางแห่งเมื่อมีอายุเพียงราว 15 ปีแล้วทดแทนด้วยพลังงานหมุนเวียนและระบบกักเก็บพลังงาน อาจคุ้มค่าทางเศรษฐกิจโดยไม่ทำให้ราคาขายส่งเพิ่มขึ้น

คริสติน เชียเรอร์ ผู้ดูแล Global Coal Plant Tracker ของ Global Energy Monitor โต้แย้งแนวคิดที่ว่าอายุการใช้งานเป็นตัวกำหนดชะตาของโรงไฟฟ้าถ่านหินในภูมิภาค

คริสติน เชียเรอร์, Global Energy Monitor: "แนวคิดที่ว่าโรงไฟฟ้าถ่านหินในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังใหม่เกินกว่าจะปลดระวางได้นั้นเป็นความเข้าใจผิด"

มุมมองนี้สอดคล้องกับประสบการณ์จริงในภูมิภาคอื่นที่เลิกใช้ถ่านหินได้อย่างรวดเร็ว เมื่อสัญญาและนโยบายสอดประสานกัน ขั้นต่อไปของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้คือขยายธุรกรรมนำร่องให้เป็นโครงการในวงกว้าง และทำให้สัญญาใหม่ ไม่ว่าจะเป็นสัญญาถ่านหินหรือพลังงานสะอาด มีความยืดหยุ่นตั้งแต่วันแรก หากไม่มีการปฏิรูป ภูมิภาคเสี่ยงต้องจ่ายเงินให้โรงไฟฟ้าถ่านหินซ้ำสอง ทั้งผ่านค่าธรรมเนียมคงที่และราคาของพลังงานหมุนเวียนที่ใช้ไม่เต็มที่ แต่หากมีการปฏิรูป ภูมิภาคจะลดการปล่อยก๊าซได้เร็วขึ้น ดึงดูดการลงทุน และยกระดับสุขภาพของประชาชน พร้อมรักษาการจ่ายไฟให้เพียงพอ

ประเด็นสำคัญ

• กำลังผลิตถ่านหินร้อยละ 50 ถึง 100 ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อยู่ภายใต้สัญญาซื้อขายไฟฟ้า โดยยังมีอายุสัญญาเหลือเฉลี่ย 9 ถึง 18 ปี
• สัดส่วนถ่านหินในการผลิตไฟฟ้าของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพิ่มเป็นประมาณร้อยละ 45 ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ขณะที่สัดส่วนถ่านหินทั่วโลกลดลงเหลือราวร้อยละ 34
• พลังงานหมุนเวียนผลิตไฟฟ้าราวร้อยละ 26 ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เทียบกับประมาณร้อยละ 41 ทั่วโลก ส่วนหนึ่งเป็นเพราะสัญญาถ่านหินเบียดบังพื้นที่ของพลังงานสะอาด
• จีน ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย รายงานว่าการลดกำลังผลิตพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้น เนื่องจากข้อผูกพันด้านถ่านหินระยะยาวจำกัดความยืดหยุ่นของระบบสายส่ง
• การยกเลิกสัญญาถ่านหินอาจทำให้เกิดค่าปรับและการเรียกร้องค่าชดเชย โดยเฉพาะเมื่อมีการคุ้มครองนักลงทุนต่างชาติ ซึ่งทำให้การปลดระวางก่อนกำหนดล่าช้า
• แผนลดการใช้ถ่านหินของอินโดนีเซียเผชิญความล่าช้าด้านเงินทุน นักวิเคราะห์ระบุว่าการยุติการใช้ถ่านหินภายในปี 2040 ต้องปลดระวางกำลังผลิตถ่านหินราว 3 กิกะวัตต์ต่อปี และเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนเป็นประมาณร้อยละ 65 ของส่วนผสมพลังงาน
• RMI และองค์กรอื่น ๆ เสนอเครื่องมือปลดล็อกสัญญา ซึ่งรวมถึงการยกเลิกก่อนกำหนด การแทนที่ด้วยสัญญาพลังงานสะอาด และการปรับโครงสร้างสัญญาเพื่อลดการปล่อยก๊าซ
• เงินทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านและคาร์บอนเครดิตช่วยลดต้นทุนการปลดระวางได้ ขณะที่กฎสัญญาใหม่ควรให้ความสำคัญกับความยืดหยุ่นและการสั่งจ่ายไฟฟ้าตามต้นทุนเศรษฐกิจ
• Global Energy Monitor ระบุว่าอายุเฉลี่ยของโรงไฟฟ้าถ่านหินในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะเข้าใกล้อายุปลดระวางตามปกติภายในปี 2040 ทำให้การปิดโรงไฟฟ้าเร็วขึ้นเป็นไปได้ภายใต้นโยบายที่เหมาะสม