ยุโรปแสวงหาดุลการค้ากับจีน ขณะข้อพิพาทรถยนต์ไฟฟ้าทดสอบความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ

เดินบนเส้นด้ายทางการค้า

ยุโรปกำลังพยายามรักษาสมดุลระหว่างความจำเป็นทางเศรษฐกิจที่แข่งขันกันในความสัมพันธ์กับจีน โดยมุ่งกระชับความสัมพันธ์ทางการค้า ขณะเดียวกันก็จัดการกับความไม่สมดุลทางการค้าที่แตะระดับไม่อาจยั่งยืนได้ ในปี 2024 สหภาพยุโรปขาดดุลการค้าสินค้ากับจีนมากกว่า 350,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ช่องว่างดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วนมากกว่า 30 เปอร์เซ็นต์ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศทั่วโลกของทั้งสองฝ่าย ความไม่สมมาตรนี้ชัดเจนเป็นพิเศษในภาคยานยนต์ไฟฟ้า ซึ่งผู้ผลิตจีนขยายส่วนแบ่งตลาดในยุโรปอย่างรวดเร็ว จากราว 2 เปอร์เซ็นต์ในปี 2022 เป็นประมาณ 7 เปอร์เซ็นต์ในช่วงครึ่งแรกของปีที่แล้ว ลอธาร์ ชูเพต ประธานเจ้าหน้าที่บริหารรักษาการของ Zeekr Europe ยืนยันถึงอัตราการขยายตัวดังกล่าว โดยระบุว่าบริษัทของเขาเข้าสู่ตลาดใหม่ราวหนึ่งแห่งทุกสองเดือน

โอลอฟ กิลล์ รองโฆษกหัวหน้าคณะกรรมาธิการยุโรป ระบุว่า ข้อกังวลที่มีมานานยังไม่ได้รับการแก้ไข ทั้งกำลังการผลิตส่วนเกินในภาคอุตสาหกรรมและการใช้เครื่องมือทางการค้าอย่างไม่เป็นธรรม แทนที่จะตัดความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจโดยสิ้นเชิง บรัสเซลส์กำลังใช้นโยบาย "ลดความเสี่ยง" ซึ่งมุ่งคุ้มครองห่วงโซ่อุปทานสำคัญ พร้อมรักษาความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจใหญ่อันดับสองของโลก แนวทางนี้เกิดขึ้นท่ามกลางความไม่แน่นอนทั่วโลกที่เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะเมื่อความสัมพันธ์ข้ามมหาสมุทรแอตแลนติกกับสหรัฐฯ คาดการณ์ได้ยากขึ้นจากนโยบายการค้าที่เปลี่ยนแปลงไป เอ็มมานูเอล มาครง ประธานาธิบดีฝรั่งเศส สนับสนุนเสียงเรียกร้องให้ปรับสมดุล โดยเสนอให้ลดการนำเข้าและเพิ่มการลงทุนของจีนในโรงงานผลิตของยุโรป

ความซับซ้อนของการวางท่าทีทางการทูตนี้สะท้อนคำถามที่กว้างขึ้นเกี่ยวกับความเป็นอิสระเชิงยุทธศาสตร์ของยุโรปในยุคการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ ปักกิ่งส่งสัญญาณว่าต้องการความร่วมมือกับกลุ่มประเทศมากขึ้น แต่ข้อเสนอใหม่ของอียูด้านความมั่นคงทางไซเบอร์อาจจำกัดไม่ให้หัวเว่ย บริษัทยักษ์ใหญ่ด้านเทคโนโลยีของจีน เข้าถึงเครือข่ายโทรคมนาคมสำคัญ หลินหลิน เหลียง ผู้อำนวยการหอการค้าจีนประจำอียู เตือนว่ามาตรการดังกล่าวอาจบั่นทอนความเชื่อมั่นทางธุรกิจ หากบริษัทบางแห่งถูกกีดกันโดยไม่มีหลักฐานชัดเจน

ข้อพิพาทเรื่องภาษีเริ่มปะทุ

ความตึงเครียดในปัจจุบันปะทุชัดเจนในเดือนตุลาคม 2024 เมื่อประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปลงมติเรียกเก็บภาษีเพิ่มเติมกับรถยนต์ไฟฟ้าที่ผลิตในจีน หลังการสอบสวนการอุดหนุนอย่างครอบคลุม คณะกรรมาธิการยุโรปพบหลักฐานการสนับสนุนจากรัฐอย่างแพร่หลายในระบบนิเวศยานยนต์ไฟฟ้าของจีน ซึ่งรวมถึงเงินให้เปล่าโดยตรง การจัดหาเงินทุนในเงื่อนไขพิเศษจากสถาบันของรัฐ ปัจจัยการผลิตที่ได้รับเงินอุดหนุน และสิทธิประโยชน์ทางภาษีตลอดห่วงโซ่อุปทาน ผลการลงมติสุดท้ายเผยให้เห็นความแตกแยกอย่างชัดเจนภายในกลุ่ม โดยมี 10 ประเทศสมาชิกสนับสนุนภาษี 5 ประเทศคัดค้าน และ 11 ประเทศงดออกเสียง เยอรมนีลงคะแนนคัดค้านมาตรการดังกล่าว สะท้อนความกังวลของผู้ผลิตรถยนต์ในประเทศ ซึ่งผลิตรถยนต์หนึ่งในสามเพื่อจำหน่ายในตลาดจีน และลงทุนจำนวนมากในโรงงานผลิตกับบริษัทร่วมทุนที่นั่น ฝรั่งเศสสนับสนุนการเก็บภาษี โดยประธานาธิบดีเอ็มมานูเอล มาครงให้เหตุผลว่า การแข่งขันจากปักกิ่งที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐเสี่ยงทำให้กำลังการผลิตภาคอุตสาหกรรมของยุโรปในภาคเทคโนโลยีสีเขียวสูญสิ้นไป

โครงสร้างภาษีที่บังคับใช้กำหนดอัตราแตกต่างกันตามระดับความร่วมมือในการสอบสวน BYD เผชิญอากรเพิ่มเติม 17 เปอร์เซ็นต์ Geely 18.8 เปอร์เซ็นต์ และ SAIC 35.3 เปอร์เซ็นต์ โดยเรียกเก็บเพิ่มจากอากรนำเข้ามาตรฐาน 10 เปอร์เซ็นต์ ส่วน Tesla และผู้ผลิตตะวันตกรายอื่นที่ผลิตในจีนได้รับการคำนวณอัตราเฉพาะราย SAIC ซึ่งเผชิญบทลงโทษสูงที่สุด โต้แย้งว่าบริษัทได้ตอบข้อซักถามของคณะกรรมาธิการอย่างเพียงพอแล้ว และระบุว่าคำขอข้อมูลสร้างภาระในการประสานงานโดยไม่มีเหตุผล มาตรการนี้ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในนโยบายการค้าของอียู โดยมุ่งเป้าไปที่ภาคธุรกิจซึ่งกลุ่มเคยเกินดุลการค้ากับจีน แต่ปัจจุบันกำลังสูญเสียส่วนแบ่งตลาดอย่างรวดเร็ว

ราคาขั้นต่ำเป็นทางเลือก

หลังการเรียกเก็บภาษี บรัสเซลส์และปักกิ่งเริ่มพิจารณากลไกทางเลือกที่เรียกว่า "ข้อตกลงกำหนดราคา" ซึ่งจะกำหนดราคานำเข้าขั้นต่ำสำหรับรถยนต์ไฟฟ้าจีนแทนการเรียกเก็บอากรลงโทษ แนวทางนี้เปิดทางให้ผู้ผลิตรับปากว่าจะไม่ขายต่ำกว่าราคาที่กำหนด ซึ่งตามหลักการแล้วจะขจัดผลกระทบที่สร้างความเสียหายจากเงินอุดหนุน โดยยังคงเข้าถึงตลาดได้ ในช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรปเผยแพร่แนวทางโดยละเอียด อนุญาตให้ผู้ผลิตจีนยื่นข้อเสนอกำหนดราคา รวมถึงคำมั่นเกี่ยวกับการลงทุนในอนาคตภายในกลุ่ม ข้อเสนอแต่ละฉบับจะผ่านการประเมินอย่างเข้มงวด เพื่อให้แน่ใจว่ามีผลเทียบเท่ากับภาษีและเป็นไปตามกฎขององค์การการค้าโลก

อย่างไรก็ตาม นักวิเคราะห์จาก Bruegel สถาบันวิจัยในกรุงบรัสเซลส์ ระบุว่าแนวทางนี้มีความเสี่ยงมาก ราคาตามข้อตกลงอาจทำให้ผู้บริโภคยุโรปต้องจ่ายแพงขึ้น ขณะเดียวกันก็เพิ่มอัตรากำไรให้ผู้ส่งออกจีน ซึ่งจะเก็บรายได้ส่วนที่เดิมรัฐจัดเก็บเป็นอากรไว้เอง ความซับซ้อนในการบริหารจัดการยังเป็นอุปสรรคอีกประการ เพราะการกำหนดราคาขั้นต่ำให้สินค้าผลิตซึ่งมีความซับซ้อนและข้อกำหนดเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว ต้องใช้ความเชี่ยวชาญเฉพาะทางที่คณะกรรมาธิการอาจขาดแคลน นอกจากนี้ การเปลี่ยนจากภาษีมาเป็นคำมั่นด้านราคาอาจทำให้งบประมาณอียูสูญเสียรายได้ราว 2,000 ล้านยูโรต่อปี ซึ่งเป็นเงินที่อาจนำไปสนับสนุนโครงการวิจัยและนวัตกรรมได้ ข้อตกลงดังกล่าวยังอาจลดแรงจูงใจให้ผู้ผลิตจีนตั้งโรงงานในยุโรป เพราะอัตรากำไรจากการส่งออกที่สูงขึ้นทำให้การลงทุนในท้องถิ่นมีเหตุผลทางเศรษฐกิจน้อยลง

มาตรการตอบโต้เชิงยุทธศาสตร์ของปักกิ่ง

จีนตอบโต้มาตรการทางการค้าของยุโรปด้วยการดำเนินการตอบโต้ที่คำนวณมาแล้วและใช้แต้มต่อเชิงยุทธศาสตร์ แสดงให้เห็นว่าความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างสองฝ่ายเชื่อมโยงกันเพียงใด ปักกิ่งเริ่มสอบสวนการอุดหนุนผลิตภัณฑ์นม เนื้อหมู และบรั่นดีจากยุโรป พร้อมเรียกเก็บภาษีชั่วคราวสูงสุด 42.7 เปอร์เซ็นต์กับผลิตภัณฑ์นมบางชนิด และสูงสุด 39 เปอร์เซ็นต์กับคอนญักฝรั่งเศส มาตรการเหล่านี้มุ่งเป้าไปที่ภาคเกษตรกรรมของประเทศสมาชิกที่สนับสนุนการเก็บภาษีรถยนต์ไฟฟ้าโดยเฉพาะ ผู้ผลิตคอนญักฝรั่งเศสกล่าวว่าพวกเขากลายเป็นผู้รับเคราะห์จากข้อพิพาทวงกว้าง

ที่สำคัญยิ่งกว่านั้น จีนเชื่อมโยงการแก้ไขข้อพิพาทรองเหล่านี้เข้ากับความคืบหน้าในการเจรจาเรื่องรถยนต์ไฟฟ้า แหล่งข่าวในอุตสาหกรรม 5 รายยืนยันว่า ข้อตกลงเบื้องต้นเรื่องราคานำเข้าขั้นต่ำสำหรับคอนญัก ซึ่งบรรลุหลังการเจรจาทางเทคนิคนานหลายเดือน จะได้ข้อสรุปก็ต่อเมื่ออียูมีความคืบหน้าในระดับที่เทียบเคียงกันเรื่องภาษีรถยนต์ไฟฟ้า ข้อตกลงคอนญักที่เสนอจะกำหนดราคาขั้นต่ำตั้งแต่ 46 หยวนต่อลิตรสำหรับประเภทมาตรฐาน ไปจนถึง 613 หยวนสำหรับประเภทพรีเมียม ซึ่งต่ำกว่าระดับราคาปัจจุบันที่สูงขึ้นจากภาษีอย่างมาก แต่ขึ้นอยู่กับว่าบรัสเซลส์จะยืดหยุ่นเรื่องการค้ารถยนต์ให้เทียบเท่าปักกิ่งหรือไม่

อาจกล่าวได้ว่าแต้มต่อสำคัญที่สุดของจีนคืออิทธิพลจากการครองตลาดธาตุหายาก ซึ่งจีนใช้ในการเจรจาวงกว้าง เจ้าหน้าที่จีนระบุว่าพร้อมจัดตั้ง "ช่องทางสีเขียว" เพื่อเร่งอนุมัติการส่งออกธาตุหายากให้ผู้ผลิตยุโรป ท่ามกลางวิกฤตอุปทานที่ทำให้อุตสาหกรรมยานยนต์เข้าสู่ภาวะที่คนในวงการเรียกว่า "ตื่นตระหนกอย่างหนัก" ธาตุหายากเป็นส่วนประกอบสำคัญในชิ้นส่วนรถยนต์หลายสิบชนิด รวมถึงมอเตอร์ เซ็นเซอร์ และลำโพง โรงงานของผู้ผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ในยุโรปหลายแห่งปิดดำเนินการไปแล้วเนื่องจากขาดแคลนวัสดุ ขณะที่สมาคมอุตสาหกรรมเตือนว่าอาจเกิดการหยุดการผลิตในวงกว้าง การเชื่อมโยงใบอนุญาตส่งออกธาตุหายากเข้ากับความคืบหน้าของข้อพิพาทภาษีรถยนต์ไฟฟ้าแสดงให้เห็นว่า ห่วงโซ่อุปทานทั่วโลกพึ่งพาศักยภาพการแปรรูปแร่ของจีนมากเพียงใด

ผลกระทบต่อตลาดและการตอบสนองของอุตสาหกรรม

ข้อพิพาททางการค้าได้เปลี่ยนพลวัตของตลาดรถยนต์ไฟฟ้าและกลยุทธ์การผลิตในทั้งสองภูมิภาคแล้ว แม้มีการเก็บภาษี การส่งออกรถยนต์ไฟฟ้าจากจีนไปยังอียูอยู่ที่ราว 580,000 คันในปี 2024 คิดเป็น 28 เปอร์เซ็นต์ของการส่งออกรถยนต์ไฟฟ้าแบตเตอรี่ทั้งหมดของจีน ประมาณการในอุตสาหกรรมชี้ว่าปริมาณดังกล่าวอาจเพิ่มขึ้นปีละ 20 เปอร์เซ็นต์ในช่วงสามปีข้างหน้า เมื่อผู้ผลิตปรับตัวเข้ากับกฎระเบียบใหม่ เมื่อไม่นานมานี้ BYD แซง Tesla ขึ้นเป็นแบรนด์รถยนต์ไฟฟ้าชั้นนำของโลก ขณะขยายธุรกิจในยุโรปไปยัง 12 ประเทศ และเข้าสู่ตลาดใหม่ราวหนึ่งแห่งทุกสองเดือน

ผู้ผลิตและซัพพลายเออร์ในยุโรปกำลังเผชิญความท้าทายในการดำเนินงานจากการหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทาน หอการค้าและอุตสาหกรรมญี่ปุ่นในจีนรายงานว่า ปักกิ่งเริ่มอนุมัติคำขอส่งออกธาตุหายากบางส่วนแล้ว แต่ธุรกิจยุโรปยังเผชิญความล่าช้าและขาดความโปร่งใสในกระบวนการออกใบอนุญาต ผู้บริหารหอการค้าเยอรมันรายหนึ่งเรียกระบบอนุมัตินี้ว่า "สัตว์ประหลาดทางราชการขนาดมหึมา" พร้อมระบุว่าเพียงการประกาศยังไม่เพียงพอที่จะคลายความกังวลของภาคอุตสาหกรรม สมาคมอุตสาหกรรมยานยนต์เยอรมัน (VDA) วิจารณ์ว่าภาษีของอียูเป็นความผิดพลาด และสนับสนุนให้หาทางออกผ่านการเจรจา

"ไม่ว่าพัฒนาการทั่วโลกในปัจจุบันจะเป็นอย่างไร เราก็ควรหารือกันว่าจะลดอุปสรรคและการบิดเบือนทางการค้าระหว่างประเทศได้อย่างไร แทนที่จะสร้างอุปสรรคใหม่" สมาคมระบุ

ผู้ผลิตจีนบางรายกำลังปรับตัวด้วยการเร่งแผนตั้งฐานการผลิตในยุโรป BYD ตั้งใจเริ่มก่อสร้างโรงงานในฮังการีช่วงปลายปีนี้ ซึ่งจะช่วยเลี่ยงอากรนำเข้าและสร้างการจ้างงานในท้องถิ่น ส่วน Volkswagen ได้ยื่นขอทำข้อตกลงกำหนดราคาเป็นรายกรณีสำหรับ Cupra Tavascan รุ่นที่ผลิตในจีน โดยข้อเสนอประกอบด้วยโควตานำเข้ารายปีและคำมั่นเรื่องราคาขั้นต่ำ แยกจากการเจรจาระหว่างอียูกับจีนในภาพรวม

การคำนวณทางภูมิรัฐศาสตร์ในโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลง

การเจรจาการค้าระหว่างอียูกับจีนเกิดขึ้นในบริบทที่ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจโลกกำลังปรับแนวใหม่ โดยบรัสเซลส์พยายามรักษาความเป็นอิสระเชิงยุทธศาสตร์ท่ามกลางปักกิ่งที่แข็งกร้าวและวอชิงตันที่คาดการณ์ได้ยาก ประธานาธิบดีเอ็มมานูเอล มาครงของฝรั่งเศสเรียกร้องอย่างชัดเจนให้ปรับสมดุลความสัมพันธ์ระหว่างอียูกับจีน โดยสนับสนุนให้ลดการนำเข้าและเพิ่มการลงทุนของจีนในโรงงานผลิตของยุโรป วิสัยทัศน์นี้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมในภาพรวมของคณะกรรมาธิการ ซึ่งมาริโอ ดรากี อดีตประธานธนาคารกลางยุโรป กล่าวถึงไว้ในรายงานด้านความสามารถในการแข่งขัน โดยเน้นว่าเศรษฐกิจสีเขียวต้องเป็นแหล่งเติบโตของยุโรป ไม่ใช่เพียงหนทางลดการปล่อยคาร์บอนด้วยการนำเข้าจากจีน

ทางเลือกนอกเหนือจากการบริหารจัดการการค้าอย่างเป็นระบบอย่างการตัดขาดความสัมพันธ์โดยสิ้นเชิง ดูจะเป็นไปไม่ได้ในทางเศรษฐกิจสำหรับอุตสาหกรรมยุโรปส่วนใหญ่ การค้าระหว่างอียูกับจีนคิดเป็นสัดส่วนสำคัญของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศทั่วโลก ขณะที่ข้อตกลงล่าสุดกับคู่ค้าทางเลือกอย่างอินเดียและกลุ่มเมอร์โคซูร์ยังต้องใช้เวลาอีกหลายปีกว่าจะดำเนินการได้เต็มรูปแบบ และมีขนาดไม่ใหญ่พอที่จะทดแทนการเข้าถึงตลาดจีน ขณะเดียวกัน ข้อเสนอใหม่ของอียูเรื่องความมั่นคงทางไซเบอร์และการจำกัดผู้จัดหารายที่มีความเสี่ยงสูงอย่างหัวเว่ยในโครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคม อาจทำให้ความเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจซับซ้อนยิ่งขึ้น หลินหลิน เหลียง จากหอการค้าจีนประจำอียู เตือนว่าการกีดกันบริษัทบางแห่งโดยไม่มีหลักฐานชัดเจนบั่นทอนความเชื่อมั่นทางธุรกิจและการแข่งขันที่เป็นธรรมภายในกลุ่ม

เมื่อการประชุมสุดยอดในเดือนกรกฎาคม ซึ่งตรงกับวาระครบรอบ 50 ปีความสัมพันธ์อียู-จีนใกล้เข้ามา เจ้าหน้าที่ทั้งสองฝ่ายระบุว่าการค้าจะเป็นวาระหลัก มารอส เซฟโควิช กรรมาธิการการค้าของอียู และหวัง เหวินเทา รัฐมนตรีพาณิชย์จีน ได้หารืออย่างเจาะจงเกี่ยวกับกลไกกำหนดราคา โดยสื่อของรัฐจีนระบุว่าการเจรจากำลังเข้าสู่ช่วงสุดท้าย ผลลัพธ์จะเป็นข้อตกลงที่ยั่งยืนหรือเพียงพักข้อพิพาทการค้าที่ดำเนินอยู่ ขึ้นอยู่กับว่าบรัสเซลส์จะยอมรับคำมั่นด้านการลงทุนของจีนว่าเป็นการชดเชยผลบิดเบือนจากเงินอุดหนุนที่เพียงพอหรือไม่ และปักกิ่งพร้อมยุติมาตรการตอบโต้ที่กระทบอุตสาหกรรมเกษตรและอุตสาหกรรมที่พึ่งพาแร่ธาตุของยุโรปอย่างถาวรหรือไม่

ประเด็นสำคัญ

• ในปี 2024 สหภาพยุโรปขาดดุลการค้าสินค้ากับจีนมากกว่า 350,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยรถยนต์ไฟฟ้ากลายเป็นจุดศูนย์กลางของความตึงเครียดทางเศรษฐกิจ
• ภาษีของอียูสำหรับรถยนต์ไฟฟ้าที่ผลิตในจีนสูงสุดรวม 45.3 เปอร์เซ็นต์ โดยมีอากรเพิ่มเติม 35.3 เปอร์เซ็นต์สำหรับ SAIC, 18.8 เปอร์เซ็นต์สำหรับ Geely และ 17 เปอร์เซ็นต์สำหรับ BYD บวกกับอัตราพื้นฐานมาตรฐาน 10 เปอร์เซ็นต์
• บรัสเซลส์และปักกิ่งกำลังเจรจาข้อตกลงกำหนดราคา ซึ่งจะใช้ราคานำเข้าขั้นต่ำและคำมั่นด้านการลงทุนจากผู้ผลิตจีนแทนการเก็บภาษี
• จีนเชื่อมโยงการแก้ไขภาษีตอบโต้กับคอนญักฝรั่งเศสและผลิตภัณฑ์นมจากยุโรปเข้ากับความคืบหน้าในการเจรจารถยนต์ไฟฟ้า ก่อให้เกิดเครือข่ายข้อตกลงทางการค้าที่มีเงื่อนไขซับซ้อน
• ปักกิ่งใช้การครองตลาดธาตุหายากเป็นแต้มต่อ โดยเสนอเร่งอนุมัติการส่งออกให้ธุรกิจอียู ขณะยังคงควบคุมใบอนุญาตอย่างเข้มงวด ซึ่งทำให้ผู้ผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ในยุโรปต้องหยุดการผลิต
• แม้มีอุปสรรคทางการค้า คาดว่าการส่งออกรถยนต์ไฟฟ้าจากจีนไปยุโรปจะเติบโตปีละ 20 เปอร์เซ็นต์ โดย BYD ขยายธุรกิจไปยัง 12 ประเทศในยุโรปและวางแผนตั้งฐานการผลิตในฮังการี
• ผลการเจรจาในปัจจุบันจะชี้ว่าอียูสามารถรักษานโยบาย "ลดความเสี่ยง" ได้หรือไม่ โดยสร้างสมดุลระหว่างความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทานกับการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจกับจีนอย่างต่อเนื่อง