จีนขวางทางออกของภาคธุรกิจ: กฎใหม่ผูกมัดบริษัทต่างชาติไว้กับห่วงโซ่อุปทาน

ปักกิ่งกระชับอำนาจ ขณะที่ความตึงเครียดทางการค้าโลกทวีความรุนแรง

จีนออกกฎระเบียบครอบคลุมที่ให้อำนาจสอบสวนและลงโทษบริษัทต่างชาติซึ่งพยายามย้ายห่วงโซ่อุปทานออกจากประเทศ นับเป็นการยกระดับครั้งสำคัญของปักกิ่งในการตอบโต้แรงกดดันทางเศรษฐกิจจากชาติตะวันตก นายกรัฐมนตรีหลี่ เฉียง ลงนามในกฤษฎีกา 18 ข้อเมื่อวันที่ 7 เมษายน โดยกฎดังกล่าวมีผลบังคับใช้ทันที และให้อำนาจเจ้าหน้าที่จีนอย่างกว้างขวางในการตรวจสอบการตัดสินใจของบริษัท ตรวจสอบเอกสาร และแม้แต่ห้ามพนักงานเดินทางออกนอกประเทศ

กฎระเบียบนี้มีขึ้นในช่วงที่จีนมียอดเกินดุลการค้าเกือบ 1.2 ล้านล้านดอลลาร์เมื่อปีที่แล้ว จุดชนวนความตึงเครียดกับคู่ค้าซึ่งกังวลว่าการผลิตจะย้ายออกไป กลุ่มธุรกิจต่างชาติแสดงความวิตกต่อข้อกำหนดที่เขียนไว้อย่างคลุมเครือ โดยเตือนว่าอาจทำให้บริษัทข้ามชาติติดอยู่ในกิจการร่วมค้า และขัดขวางไม่ให้บริษัทตอบสนองต่อแรงกดดันทางการเมืองในประเทศของตนที่ต้องการลดการพึ่งพาซัพพลายเออร์จีน จังหวะเวลานี้เกิดขึ้นพร้อมกับผู้บริหารและวิศวกรในอุตสาหกรรมยานยนต์หลายพันคนที่เตรียมเดินทางมาร่วมงานมหกรรมยานยนต์ของกรุงปักกิ่ง ซึ่งกำลังจะจัดขึ้น สะท้อนแรงกดดันที่ผู้นำอุตสาหกรรมทั่วโลกกำลังเผชิญ

อำนาจสอบสวนและข้อห้ามเดินทางออกนอกประเทศจุดชนวนความกังวล

กรอบกฎระเบียบใหม่นี้จัดตั้งกลไกประสานงานส่วนกลางที่มีหน่วยงานรัฐบาลมากกว่า 15 แห่งเข้าร่วม รวมถึงกระทรวงพาณิชย์และสำนักงานบริหารไซเบอร์สเปซแห่งประเทศจีน ตามมาตรา 15 หน่วยงานกำกับดูแลสามารถเริ่มการตรวจสอบด้านความมั่นคงเมื่อสงสัยว่าองค์กรหรือบุคคลต่างชาติ “ขัดขวางธุรกรรมตามปกติ” หรือใช้ “มาตรการเลือกปฏิบัติ” ซึ่งอาจกระทบความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทานจีน การพิจารณาไม่จำเป็นต้องมีหลักฐานว่าตั้งใจทำร้ายจีน เพียงแค่การตัดสินใจทางธุรกิจ “ก่อหรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายอย่างมีนัยสำคัญ” ก็เพียงพอแล้ว ซึ่งเป็นมาตรฐานที่เปิดช่องให้หน่วยงานกำกับดูแลตีความได้อย่างกว้างขวาง

ข้อกำหนดที่สร้างความกังวลมากที่สุดแก่ผู้บริหารต่างชาติอาจเป็นการให้อำนาจทางการห้ามบุคคลเดินทางออกจากจีนระหว่างการสอบสวน เยนส์ เอสเคลุนด์ ประธานหอการค้าสหภาพยุโรปในจีน ชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงที่บุคคลต้องเผชิญ

ภัยคุกคามที่พนักงานรายบุคคลอาจถูกลงโทษด้วยการห้ามเดินทางออกนอกประเทศเป็นเรื่องน่ากังวล เนื่องจากไม่มีกระบวนการทางกฎหมายที่ชัดเจนและโปร่งใส

กฎระเบียบนี้ยังเพิ่มข้อจำกัดใหม่ในการเก็บรวบรวมข้อมูลห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งอาจทำให้บริษัทดำเนินการตรวจสอบด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล หรือการตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อกำหนดเกี่ยวกับแรงงานบังคับได้ยากขึ้น มาตรา 13 ห้ามการสอบสวนหรือเก็บรวบรวมข้อมูลภายในจีนที่ละเมิดข้อกำหนดของรัฐ ซึ่งเป็นข้อห้ามที่เขียนไว้อย่างกว้างขวางและอาจครอบคลุมกิจกรรมตรวจสอบสถานะตามปกติ มาตรา 16 กำหนดให้องค์กรและบุคคลในจีนต้อง “ปฏิบัติตาม” มาตรการตอบโต้ “อย่างเคร่งครัด” ซึ่งก่อให้เกิดความขัดแย้งทางกฎหมายโดยตรงสำหรับผู้บริหารที่ต้องเลือกระหว่างคำสั่งของจีนกับการปฏิบัติตามมาตรการคว่ำบาตรของชาติตะวันตก

หอการค้าต่างชาติตำหนิการขาดการหารือ

สมาคมธุรกิจที่เป็นตัวแทนของคู่ค้ารายใหญ่ต่างวิจารณ์ทั้งเนื้อหาของกฎและกระบวนการที่ใช้ประกาศใช้ ไมเคิล ฮาร์ต ประธานหอการค้าอเมริกันในจีน ระบุว่าธุรกิจต่างชาติไม่ได้รับเชิญให้แสดงความเห็นระหว่างการร่างกฎ เขาเตือนว่าการสะสมภัยคุกคามทางกฎหมายอาจส่งผลตรงกันข้ามกับที่ปักกิ่งต้องการ

จำเป็นต้องมีความชัดเจนมากกว่านี้ มิฉะนั้นอาจทำให้ผู้ประกอบการต่างชาติลดความเสี่ยงจากการทำธุรกิจในจีนมากยิ่งขึ้น

คณะรัฐมนตรีจีนให้เหตุผลว่ามาตรการเหล่านี้จำเป็นต่อการคุ้มครองเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งเป็นเหตุผลที่เคยใช้ขยายแรงกดดันต่อบริษัทต่างๆ รวมถึง PVH บริษัทแม่ของ Calvin Klein และ Tommy Hilfiger ซึ่งถูกสอบสวนในปี 2024 จากข้อกล่าวหาเรื่องมาตรการเลือกปฏิบัติต่อสินค้าจากซินเจียง

หอการค้าสหภาพยุโรปในจีนเผยแพร่รายงานที่วิจารณ์อย่างหนักต่อการใช้มาตรการควบคุมการส่งออกที่เพิ่มขึ้นของจีน โดยเฉพาะแร่หายาก ผลสำรวจพบว่าข้อจำกัดดังกล่าวส่งผลกระทบต่อบริษัทในยุโรปหลายอุตสาหกรรม ทำให้เกิดสถานการณ์ที่หอการค้าระบุว่า “ความสามารถในการส่งออกสินค้าบางรายการอาจถูกยกเลิกได้ทุกเมื่อ โดยขึ้นอยู่กับปัจจัยทางการเมือง ไม่ใช่ด้านความมั่นคง”

แรงผลักดันทั่วโลกเพื่อลดการพึ่งพาจีน

กฎระเบียบนี้เป็นการตอบสนองของปักกิ่งต่อการปรับโครงสร้างเครือข่ายการผลิตทั่วโลกครั้งสำคัญ การระบาดของโควิด-19 เผยให้เห็นจุดเปราะบางของห่วงโซ่อุปทานที่กระจุกตัว ขณะที่ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เพิ่มขึ้นทำให้รัฐบาลตะวันตกสนับสนุนการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศพันธมิตรและประเทศใกล้เคียง จีนคิดเป็น 52% ของการพึ่งพาการนำเข้าของสหภาพยุโรปในภาคยุทธศาสตร์ต่างๆ ซึ่งรวมถึงเซมิคอนดักเตอร์ ยา แบตเตอรี่ และวัตถุดิบสำคัญ

จากผลการศึกษาของหอการค้าอเมริกันสหรัฐฯ ธุรกิจในอเมริกาเหนือมากกว่า 83% และบริษัทในยุโรปราว 90% ประกาศแผนย้ายห่วงโซ่อุปทานอย่างน้อยบางส่วนออกจากจีน บริษัทต่างๆ ใช้กลยุทธ์ “จีนบวกหนึ่ง” หรือ “จีนบวกสอง” โดยยังคงโรงงานเดิมไว้ พร้อมทำข้อตกลงจัดหาสินค้าเพิ่มเติมในเวียดนาม เม็กซิโก อินเดีย และประเทศอื่นๆ

เวียดนามกลายเป็นผู้ได้รับประโยชน์รายสำคัญ โดยสินค้ากลุ่มเทคโนโลยีขั้นสูงมีสัดส่วน 42% ของการส่งออก เพิ่มจาก 13% ในปี 2010 เม็กซิโกดึงดูดการลงทุนจำนวนมาก เนื่องจากบริษัทต่างๆ ต้องการอยู่ใกล้ตลาดสหรัฐฯ และหลีกเลี่ยงความตึงเครียดโดยตรงกับจีน นับตั้งแต่เดือนตุลาคม 2021 รัฐนวยโบเลออนของเม็กซิโกดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศได้มากกว่า 7 พันล้านดอลลาร์ โดยบริษัทจีนคิดเป็น 30% ของการลงทุนเหล่านั้น เนื่องจากบริษัทจีนเองก็ต้องการหลีกเลี่ยงภาษีศุลกากรเช่นกัน

การควบคุมแร่หายากและการตอบโต้

กฎระเบียบด้านห่วงโซ่อุปทานนี้เกิดขึ้นหลังจีนใช้มาตรการควบคุมการส่งออกโลหะและแม่เหล็กแร่หายากอย่างเข้มงวดหลายระลอก ซึ่งเป็นวัสดุสำคัญในการผลิตรถยนต์ไฟฟ้า เซมิคอนดักเตอร์ และยุทโธปกรณ์ทางทหาร จีนผลิตแร่หายากของโลกประมาณ 60% และแปรรูปแม่เหล็กแร่หายากเกือบ 90% ทำให้ปักกิ่งมีอำนาจต่อรองอย่างมากเหนือห่วงโซ่อุปทานเทคโนโลยีทั่วโลก

ในเดือนตุลาคม 2025 จีนประกาศข้อกำหนดการขอใบอนุญาตและข้อจำกัดอย่างครอบคลุม โดยมุ่งเป้าไปที่ผลิตภัณฑ์ที่มีแร่หายากเพียง 0.1% และใช้บังคับนอกอาณาเขตจนส่งผลกระทบต่อบริษัทต่างชาติ มาตรการควบคุมในเดือนตุลาคม 2025 ใช้บังคับนอกอาณาเขตกับผลิตภัณฑ์ต่างชาติที่ใช้เทคโนโลยีแร่หายากจากจีน และห้ามนำไปใช้โดยผู้ใช้ปลายทางทางทหาร มาตรการที่มุ่งเป้าสหรัฐฯ ในช่วงแรกเพื่อตอบโต้ภาษีศุลกากรของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ยังส่งผลให้การจัดส่งสินค้าไปยังสหภาพยุโรปลดลงด้วย สะท้อนการคัดค้านของจีนต่อภาษีที่ยุโรปเรียกเก็บจากรถยนต์ไฟฟ้านำเข้า

ผู้ผลิตรถยนต์รายใหญ่ของสหรัฐฯ เผชิญความเสี่ยงที่โรงงานจะต้องหยุดดำเนินงาน เมื่อการส่งมอบผลิตภัณฑ์แร่หายากชะลอตัวลงระหว่างที่มีการพิจารณาคำขอใบอนุญาต ส่วนผู้รับเหมาด้านกลาโหมของสหรัฐฯ ต่างจากผู้ผลิตรถยนต์ตรงที่ต้องเผชิญการห้ามจัดหาสินค้าโดยเด็ดขาดภายใต้ข้อจำกัดสำหรับผู้ใช้ปลายทางทางทหาร

สหรัฐฯ และออสเตรเลียตอบโต้ด้วยข้อตกลงการลงทุนมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อทลายการครอบงำของจีนในภาคส่วนนี้ ยุทธศาสตร์ทวิภาคีดังกล่าวจะอัดฉีดเงินลงทุนใหม่ 1 พันล้านดอลลาร์ในช่วงหกเดือนแรก เพื่อเร่งโครงการที่มีศักยภาพ โดยคาดว่าจะมีเงินลงทุนเพิ่มอีกหลายพันล้านดอลลาร์ในระยะกลาง

เครือข่ายท่าเรือจีนกับการติดตามห่วงโซ่อุปทาน

งานวิจัยจาก AidData เผยว่าสถาบันของรัฐจีนลงทุน 2.39 หมื่นล้านดอลลาร์ตลอด 25 ปีที่ผ่านมาในท่าเรือต่างประเทศ 363 แห่งและกิจกรรมที่เกี่ยวข้องใน 20 ประเทศรายได้สูง เครือข่ายท่าเรือทั่วโลกนี้ทำให้เจ้าหน้าที่จีนเข้าถึงข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับห่วงโซ่อุปทานของบริษัทข้ามชาติ ซึ่งอาจช่วยให้ตรวจจับได้ว่าบริษัทต่างๆ ย้ายคำสั่งซื้อไปยังซัพพลายเออร์ในที่อื่นเมื่อใด

อีแวน สมิธ ประธานเจ้าหน้าที่บริหารของ Altana บริษัทจัดทำแผนที่ห่วงโซ่อุปทาน ระบุว่าการควบคุมซอฟต์แวร์บริหารจัดการท่าเรือของจีนทำให้ปักกิ่งมองเห็นข้อมูลด้านโลจิสติกส์ของบริษัท เจ้าหน้าที่จีนสามารถติดตามห่วงโซ่อุปทานของบริษัทข้ามชาติผ่านโครงสร้างพื้นฐานนี้ และตรวจจับได้ว่าบริษัทต่างๆ ย้ายไปใช้ซัพพลายเออร์ในเวียดนาม เม็กซิโก หรือที่อื่นเมื่อใด

การลงทุนในท่าเรือเหล่านี้รวมถึงเงิน 1.97 พันล้านดอลลาร์สำหรับท่าเรือนานาชาติฮัมบันโตตาในศรีลังกา เงิน 1.13 พันล้านดอลลาร์สำหรับท่าเรือไฮฟาของอิสราเอล และเงินทุนจำนวนมากสำหรับท่าเรือในออสเตรเลีย สเปน และสิงคโปร์ AidData ระบุว่าการลงทุนดังกล่าวเป็นหลักประกันเพื่อรับมือการแยกขาดของห่วงโซ่อุปทานระหว่างตะวันออกกับตะวันตก และช่วยให้จีนยังคงมีอิทธิพลต่อกระแสการค้าโลกไม่ว่าจะมีอุปสรรคด้านภาษีศุลกากรหรือไม่

ยุทธศาสตร์ต่อต้านการแยกตัวจากจีนของปักกิ่ง

เจ้าหน้าที่จีนกล่าวว่ากฎระเบียบนี้เป็นมาตรการป้องกัน “การกลั่นแกล้งฝ่ายเดียว” และการคว่ำบาตรจากต่างชาติที่เลือกปฏิบัติ สื่อของรัฐอธิบายว่ากฎดังกล่าวเป็นการวางกรอบ “มาตรการตอบโต้แบบต่างตอบแทน” เพื่อคุ้มครองเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงแห่งชาติ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระบุว่ากฎระเบียบนี้รวบรวมเครื่องมือต่างๆ จากชุดนโยบายที่จีนมีอยู่แล้ว ซึ่งรวมถึงกฎหมายต่อต้านการคว่ำบาตรจากต่างชาติและกฎหมายควบคุมการส่งออก เข้าไว้ในกรอบเดียวกัน

นอกเหนือจากกฎระเบียบเชิงป้องกันแล้ว ปักกิ่งกำลังเดินหน้ายุทธศาสตร์ทะเยอทะยานเพื่อฝังตัวในเศรษฐกิจโลกให้ลึกซึ้งจนการแยกตัวออกจากจีนไม่คุ้มค่าในทางเศรษฐกิจ ยุทธศาสตร์นี้รวมถึงการเร่งการเจรจาการค้าราว 20 ฉบับกับคู่ค้าในยุโรป เอเชีย และกลุ่มประเทศซีกโลกใต้ พร้อมผลักดันมาตรฐานจีนด้านการค้าดิจิทัลและโครงสร้างพื้นฐานโลจิสติกส์ จีนกำลังเร่งกระบวนการเข้าร่วมความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกที่ครอบคลุมและก้าวหน้า และรื้อฟื้นการเจรจากับคณะมนตรีความร่วมมือรัฐอ่าวอาหรับ

ยุทธศาสตร์นี้มีเป้าหมายฝังฐานการผลิตของจีนไว้ในระบบระดับภูมิภาคหลายระบบ เพื่อให้ประเทศคู่ค้าต้องแบกรับต้นทุนทางเศรษฐกิจสูงหากแยกตัวออกจากจีน ความสำเร็จของแนวทางนี้ขึ้นอยู่กับว่าคู่ค้าจะยอมรับการผนวกรวมที่ลึกซึ้งยิ่งขึ้น แม้กังวลเรื่องกำลังการผลิตส่วนเกินและความไม่สมดุลทางการค้า หรือมาตรการจำกัดของปักกิ่งจะยิ่งเร่งให้ธุรกิจทยอยออกจากจีน ซึ่งเป็นสิ่งที่จีนต้องการป้องกัน

ประเด็นสำคัญ

• จีนประกาศใช้กฎระเบียบ 18 ข้อเมื่อวันที่ 7 เมษายน ให้อำนาจสอบสวนบริษัทต่างชาติที่ย้ายห่วงโซ่อุปทานออกจากประเทศ
• ขณะนี้ทางการสามารถห้ามพนักงานเดินทางออกจากจีนระหว่างการสอบสวน และจำกัดกิจกรรมเก็บรวบรวมข้อมูลห่วงโซ่อุปทาน
• กฎดังกล่าวตอบโต้ความพยายาม “แยกตัว” ของชาติตะวันตก และมีขึ้นหลังจีนควบคุมการส่งออกแร่หายาก ซึ่งส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมกลาโหมและยานยนต์
• กลุ่มธุรกิจต่างชาติเตือนว่าข้อกำหนดที่เขียนไว้อย่างคลุมเครืออาจเร่งให้บริษัทต่างชาติถอนตัว แทนที่จะป้องกันไม่ให้เกิดขึ้น
• จีนลงทุน 2.39 หมื่นล้านดอลลาร์ในท่าเรือต่างประเทศ 363 แห่ง สร้างขีดความสามารถในการติดตามกระแสการค้าโลก
• บริษัทในยุโรปราว 90% และธุรกิจในอเมริกาเหนือ 83% ประกาศแผนย้ายห่วงโซ่อุปทานบางส่วนออกจากจีน
• สหรัฐฯ และออสเตรเลียเริ่มความร่วมมือด้านแร่หายากมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์ เพื่อรับมือการครอบงำด้านแร่ธาตุของจีน