คดีขายชั้นลวงตาเปิดโปงช่องโหว่ทางกฎหมายในตลาดอสังหาริมทรัพย์จีน

อพาร์ตเมนต์ที่ไม่มีอยู่จริง

ในปี 2013 ชายแซ่เสิ่นจากมณฑลส่านซีทางตะวันตกเฉียงเหนือของจีนเชื่อว่าตนได้คว้าโอกาสตั้งหลักในตลาดอสังหาริมทรัพย์ด้วยราคาที่เอื้อมถึง เขาซื้อห้องชุดขนาด 90 ตารางเมตรบนชั้น 34 ของโครงการที่พักอาศัยแห่งใหม่ใกล้เมืองซีอาน ซึ่งเป็นเมืองเอกของมณฑล ในราคา 2,646 หยวนต่อตารางเมตร หรือประมาณ 400 ดอลลาร์สหรัฐในเวลานั้น ราคานี้คิดเป็นราวหนึ่งในสามของราคาเฉลี่ยที่อยู่อาศัยในพื้นที่ เป็นโอกาสที่ดูดีเกินกว่าจะปล่อยผ่าน สี่ปีต่อมา เสิ่นได้รู้ความจริงอันน่าตกตะลึง อาคารที่เขาซื้อนั้นมีเพียง 32 ชั้น ชั้น 34 ที่เขาจ่ายเงินซื้อไม่มีอยู่จริง

กรณีห้องชุดลวงตาที่ชวนพิศวงนี้ได้รับความสนใจทั่วประเทศ เพราะสะท้อนความเสี่ยงขั้นรุนแรงที่ผู้ซื้อบ้านชาวจีนทั่วไปต้องเผชิญ การซื้อของเสิ่นเกิดขึ้นได้จากที่อยู่อาศัยประเภทหนึ่งซึ่งเรียกกันอย่างไม่เป็นทางการว่าอสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัด ยูนิตเหล่านี้ก่อสร้างบนที่ดินชนบทที่ชุมชนถือครองร่วมกัน นอกระบบที่ดินของรัฐอย่างเป็นทางการ เนื่องจากไม่ได้รับการรับรองจากรัฐบาล จึงซื้อขายกันในราคาที่ลดลงอย่างมาก แต่ก็ไม่มีหลักประกันทางกฎหมายเช่นเดียวกับที่อยู่อาศัยเชิงพาณิชย์ทั่วไป ในกรณีของเสิ่น ช่องว่างทางกฎหมายนี้เปิดทางให้ผู้พัฒนาโครงการขายพื้นที่ชั้นอาคารที่ไม่เคยสร้างขึ้นจริง

อสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัดคืออะไร

การทำความเข้าใจว่าคนคนหนึ่งซื้อห้องชุดบนชั้นที่ไม่มีอยู่จริงได้อย่างไร ต้องเริ่มจากการเข้าใจระบบที่ดินสองประเภทของจีน ที่ดินในเขตเมืองเป็นของรัฐ และให้ผู้พัฒนาโครงการหรือเจ้าของบ้านเช่าผ่านกลไกอย่างเป็นทางการ ซึ่งรวมถึงเอกสารสิทธิและคุณสมบัติในการขอสินเชื่อจำนอง ส่วนที่ดินชนบทเป็นกรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชนหมู่บ้าน ตามกฎหมายจีน ชุมชนชนบทไม่ควรให้เช่าหรือขายที่ดินเพื่อพัฒนาที่อยู่อาศัยเชิงพาณิชย์ แต่ในทางปฏิบัติ คณะกรรมการหมู่บ้านและผู้พัฒนาโครงการมักร่วมมือกันสร้างที่อยู่อาศัยบนที่ดินชนบทเพื่อทำกำไร

โครงการเหล่านี้ก่อให้เกิดที่อยู่อาศัยที่คนในท้องถิ่นเรียกว่าอสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัด คำนี้หมายถึงยูนิตที่ไม่สามารถจดทะเบียนกับสำนักงานที่ดินของรัฐบาลได้ ผู้ซื้อไม่ได้รับเอกสารสิทธิอย่างเป็นทางการ โดยทั่วไปธนาคารไม่ยอมปล่อยกู้โดยใช้ทรัพย์สินเหล่านี้เป็นหลักประกัน คาดว่าจีนมีอสังหาริมทรัพย์ประเภทนี้อยู่หลายสิบล้านยูนิตทั่วประเทศ ซึ่งเป็นทางเลือกที่ราคาถูกกว่าท่ามกลางราคาที่อยู่อาศัยในเมืองที่พุ่งสูงขึ้น เสิ่นจ่ายเงินซื้อยูนิตของเขาราวหนึ่งในสามของราคาตลาด ส่วนลดนี้สะท้อนความเสี่ยงทางกฎหมายและการเงินที่มีนัยสำคัญเหล่านี้ ผู้ซื้อมักเข้าสู่ตลาดโดยรู้ว่ารูปแบบดังกล่าวไม่เป็นไปตามแนวทางทั่วไป แต่ความเสียหายที่เสิ่นได้รับเผยให้เห็นการฉ้อโกงที่ลึกซึ้งกว่าพื้นที่สีเทาด้านกฎระเบียบตามปกติมาก

ส่วนลดดังกล่าวแลกมาด้วยการสูญเสียหลักประกันแทบทุกอย่างที่เจ้าของบ้านพึงคาดหวัง หากไม่มีการจดทะเบียนอย่างเป็นทางการ หน่วยงานท้องถิ่นสามารถรื้อถอนอาคารเหล่านี้ได้โดยแทบไม่ต้องแจ้งล่วงหน้า ผู้พัฒนาโครงการสามารถเปลี่ยนแผนได้โดยไม่มีการกำกับดูแล ผู้ซื้อในโครงการเหล่านี้ต้องต่อแถวรับเงินชดเชยท้ายสุด หลังธนาคารและหน่วยงานของรัฐ เมื่อเสิ่นรู้ความจริง ก็เห็นได้ชัดว่าผู้พัฒนาโครงการปลอมแปลงแบบแปลน หรือไม่ก็เก็บเงินค่าพื้นที่ที่ไม่เคยอยู่ในแผนการก่อสร้างไว้เสียเอง

รูปแบบการหลอกลวงทั่วประเทศ

ประสบการณ์ของเสิ่นไม่ใช่โศกนาฏกรรมที่เกิดขึ้นโดดเดี่ยว แต่เป็นส่วนหนึ่งของตลาดอสังหาริมทรัพย์ทั่วประเทศที่เต็มไปด้วยการฉ้อโกงของบริษัทและความล้มเหลวด้านการกำกับดูแล ตัวอย่างที่โดดเด่นที่สุดคือเอเวอร์แกรนด์ บริษัทยักษ์ใหญ่ด้านอสังหาริมทรัพย์ที่ครั้งหนึ่งเคยเป็นสัญลักษณ์ของการก่อสร้างที่เฟื่องฟูในจีน คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์จีนกล่าวหาบริษัทและผู้ก่อตั้งอย่างฮุย กา หยาน ว่าปั่นตัวเลขรายได้สูงเกินจริงราว 78,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในช่วงสองปีก่อนบริษัทผิดนัดชำระหนี้ หน่วยงานกำกับดูแลปรับเฮิงต้า เรียลเอสเตต ซึ่งเป็นธุรกิจของเอเวอร์แกรนด์ในจีนแผ่นดินใหญ่ เป็นเงินเกือบ 584 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ส่วนฮุยถูกปรับเป็นการส่วนตัว 6.5 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และถูกห้ามตลอดชีวิตไม่ให้เข้าสู่ตลาดการเงิน

ในเดือนมกราคม ศาลฮ่องกงมีคำสั่งให้เอเวอร์แกรนด์เข้าสู่กระบวนการชำระบัญชี ขณะนี้ผู้ได้รับแต่งตั้งกำลังตรวจสอบทรัพย์สินเพื่อนำไปชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เมื่อเดือนกันยายนปีที่แล้ว ตำรวจควบคุมตัวฮุยให้อยู่ภายใต้การเฝ้าระวังระหว่างสอบสวนข้อสงสัยเกี่ยวกับอาชญากรรมที่ผิดกฎหมาย เหตุการณ์เหล่านี้แสดงให้เห็นว่าการหลอกลวงในภาคอสังหาริมทรัพย์เกิดขึ้นตั้งแต่ระดับคณะกรรมการหมู่บ้านไปจนถึงห้องประชุมของกลุ่มบริษัทจดทะเบียนขนาดใหญ่ ขนาดของการฉ้อโกงชี้ว่า คำมั่นสัญญาที่เกินจริงและเอกสารปลอมกลายเป็นเครื่องมือปกติในการดึงเงินให้ไหลเข้ากระเป๋าผู้พัฒนาโครงการ ผลกระทบแผ่ไปทั่วทั้งเศรษฐกิจ อสังหาริมทรัพย์และอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องมีสัดส่วนราวหนึ่งในสามของผลผลิตทางเศรษฐกิจจีน เมื่อผู้พัฒนาโครงการโกหกเรื่องรายได้หรือขายห้องชุดที่ไม่เคยตั้งใจจะสร้างให้เสร็จ ความเสียหายย่อมกระทบโรงถลุงเหล็ก โรงงานปูนซีเมนต์ ผู้จำหน่ายเฟอร์นิเจอร์ และธนาคารท้องถิ่น ผู้ซื้อบ้านเป็นทั้งเหยื่อและผู้ให้เงินทุนโดยไม่ตั้งใจแก่ระบบที่บิดเบี้ยวนี้ โดยจ่ายเงินล่วงหน้าสำหรับห้องชุดที่อาจไม่มีวันเกิดขึ้นจริง

การพัฒนาที่ไร้การกำกับดูแลบานปลายอย่างไร

คำถามที่ผู้สังเกตการณ์จำนวนมากสงสัยนั้นเรียบง่าย ผู้พัฒนาโครงการขายชั้น 34 ในอาคารสูง 32 ชั้นได้อย่างไรโดยไม่มีใครหยุดธุรกรรม คำตอบอยู่ที่การขาดการกำกับดูแลอย่างจริงจังในโครงการตลาดนอกระบบ สำหรับโครงการที่เป็นทางการบนที่ดินของรัฐ หน่วยงานรัฐบาลหลายแห่งจะตรวจสอบแผน ออกใบอนุญาต และตรวจความคืบหน้าการก่อสร้าง ผู้ซื้อสามารถตรวจสอบจำนวนชั้นและหมายเลขยูนิตกับเอกสารที่ยื่นต่อทางการและเปิดเผยต่อสาธารณะได้ ส่วนโครงการอสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัดหลีกเลี่ยงขั้นตอนตรวจสอบเหล่านี้เกือบทั้งหมด

บางครั้งเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นยอมให้มีการก่อสร้างเช่นนี้ หรือแม้แต่สนับสนุน เพราะสร้างรายได้จากค่าธรรมเนียมและกระตุ้นเศรษฐกิจหมู่บ้าน ในบางกรณี ผู้พัฒนาโครงการยื่นแผนชุดหนึ่งต่อทางการ แต่โฆษณาขายโครงการที่มีขนาดใหญ่กว่าให้ผู้ซื้อ เมื่อไม่มีทะเบียนกลางสำหรับการขายที่ดินชนบท ก็ไม่มีกลไกตรวจสอบคำกล่าวอ้างในโฆษณาเทียบกับความเป็นจริง ผู้ซื้ออย่างเสิ่นได้เห็นห้องตัวอย่างและผังห้อง แต่เอกสารเหล่านั้นอาจไม่เกี่ยวข้องกับสิ่งที่ผู้รับเหมากำลังก่อสร้างด้วยคอนกรีตเลย

ความล่าช้าในการก่อสร้างยิ่งซ้ำเติมปัญหา เสิ่นซื้อห้องชุดในปี 2013 และพบการฉ้อโกงในอีกสี่ปีต่อมา ช่วงเวลาที่ยาวนานนี้ชี้ว่าผู้พัฒนาโครงการยังคงขายยูนิตต่อไป ขณะก่อสร้างอย่างล่าช้าหรือไม่ก่อสร้างเลย ระหว่างการก่อสร้างที่ยืดเยื้อ ผู้ซื้อมีช่องทางติดตามความคืบหน้าเพียงไม่กี่ทาง พวกเขาอาจอาศัยอยู่ไกลจากสถานที่ก่อสร้าง หรือไม่มีความรู้ทางเทคนิคพอที่จะสังเกตเห็นความไม่ตรงกันระหว่างแผนที่ได้รับอนุมัติกับโครงเหล็กที่กำลังผุดขึ้นมา เมื่อความจริงปรากฏให้เห็น ผู้พัฒนาโครงการอาจย้ายเงินไปที่อื่นหรือยุบกิจการท้องถิ่นไปแล้ว

ต้นทุนด้านมนุษย์จากวิกฤตอสังหาริมทรัพย์

เบื้องหลังทุกโครงการที่ล้มเหลวหรือฉ้อโกง คือครอบครัวที่เฝ้ามองเงินเก็บทั้งชีวิตสูญสิ้น ข้อมูลอย่างเป็นทางการที่เผยแพร่เมื่อต้นปีนี้ระบุว่า การลงทุนด้านอสังหาริมทรัพย์ในจีนเดือนมกราคมและกุมภาพันธ์ลดลง 9 เปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับปีก่อน การเริ่มก่อสร้างโครงการใหม่ลดลง 30 เปอร์เซ็นต์ นับเป็นการลดลงรุนแรงที่สุดในรอบกว่าหนึ่งปี ตัวเลขเหล่านี้หมายถึงการสูญเสียงานโดยตรง การค้างชำระเงินแก่ผู้จัดหา และโครงสร้างคอนกรีตที่ถูกทิ้งร้าง ทั้งที่ควรจะเป็นย่านที่พักอาศัย

การล่มสลายของเอเวอร์แกรนด์เพียงแห่งเดียวทำให้ผู้ซื้อหลายแสนคนยังคงรอห้องชุดที่จ่ายเงินไปแล้ว บางคนทุ่มเงินเก็บทั้งหมด รวมถึงเงินกู้จากญาติ ผลกระทบทางใจมีตั้งแต่ชีวิตคู่ที่แตกสลาย การเลื่อนเกษียณ ไปจนถึงวิกฤตสุขภาพจิต กรณีของเสิ่นเพิ่มมิติชวนเหลือเชื่อให้กับความทุกข์นี้ เขาไม่ได้เผชิญเพียงการส่งมอบที่ล่าช้า แต่ต้องเผชิญกับความเป็นไปไม่ได้ทางคณิตศาสตร์ของการเป็นเจ้าของอสังหาริมทรัพย์บนชั้นที่กฎฟิสิกส์และสถาปัตยกรรมไม่อาจยอมให้มีอยู่

วิกฤตนี้ยังบั่นทอนความเชื่อมั่นของสาธารณชนต่อสถาบัน เมื่อทั้งผู้พัฒนาโครงการระดับหมู่บ้านและบริษัทชั้นนำระดับชาติอย่างเอเวอร์แกรนด์ต่างมีส่วนในการฉ้อโกง ประชาชนก็หมดศรัทธาต่อตลาด หน่วยงานกำกับดูแล และศาล การฟื้นฟูความเชื่อมั่นต้องอาศัยมากกว่าการประกาศค่าปรับผ่านข่าวประชาสัมพันธ์ แต่ต้องมีความยุติธรรมที่ผู้เสียหายมองเห็นได้ และการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่ป้องกันไม่ให้ผู้พัฒนาโครงการปฏิบัติต่อผู้ซื้อบ้านเสมือนเจ้าหนี้ไม่มีหลักประกันในแผนสินเชื่อขนาดใหญ่ที่มีความเสี่ยงสูง

การปราบปรามด้านกฎระเบียบและการปฏิรูปที่ยั่งยืน

ทางการจีนตระหนักว่าการฉ้อโกงในภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ไร้การควบคุมคุกคามเสถียรภาพทางสังคมและการเติบโตทางเศรษฐกิจ คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์จีนให้คำมั่นต่อสาธารณะว่าจะปราบปรามการฉ้อโกงหลักทรัพย์และคุ้มครองนักลงทุนรายย่อยด้วยสิ่งที่เรียกว่า "เขี้ยวและเขา" ค่าปรับเป็นประวัติการณ์ต่อเอเวอร์แกรนด์และฮุย กา หยาน เป็นความพยายามส่งสัญญาณว่าแม้แต่ผู้เล่นรายใหญ่ที่สุดก็ต้องรับผลจากการหลอกลวง การที่ตำรวจเฝ้าระวังฮุยก็ส่งสารที่หนักแน่นไม่แพ้กันเกี่ยวกับความรับผิดชอบส่วนบุคคลของผู้บริหารระดับสูง

อย่างไรก็ตาม การบังคับใช้กฎหมายยังไม่สม่ำเสมอ หน่วยงานกำกับดูแลระดับชาติสามารถจัดการบริษัทจดทะเบียนได้ค่อนข้างง่าย เพราะมีการเปิดเผยข้อมูลทางการเงิน และผู้ถือหุ้นเรียกร้องคำตอบ แต่โครงการระดับหมู่บ้านที่ดำเนินการบนที่ดินที่ถือครองร่วมกันนั้นตรวจสอบได้ยากกว่ามาก โครงการเหล่านี้อยู่ตรงจุดตัดของการปกครองชนบท การวางผังเมือง และกฎหมายสัญญาเอกชน บางครั้งรัฐบาลท้องถิ่นไม่เห็นด้วยกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด เพราะโครงการเหล่านี้ช่วยจัดหาที่อยู่อาศัยให้แรงงานย้ายถิ่น และสร้างรายได้นอกช่องทางภาษีที่เป็นทางการ

เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นมักเผชิญแรงจูงใจที่ขัดแย้งกัน การส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจอาจมีน้ำหนักมากกว่าการบังคับใช้กฎการใช้ที่ดิน โดยเฉพาะเมื่อมีผู้อยู่อาศัยที่จ่ายเงินไปแล้ว สำหรับผู้เสียหายอย่างเสิ่น การดำเนินคดีเพื่อเรียกร้องสิทธิมักสร้างความคับข้องใจ บางครั้งศาลปฏิเสธรับพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัด เพราะสัญญาที่เกี่ยวข้องขัดต่อกฎการใช้ที่ดิน แม้ผู้ซื้อชนะคดี ผู้พัฒนาโครงการก็อาจโอนทรัพย์สินหรือประกาศล้มละลายไปแล้ว การคุ้มครองที่แท้จริงจำเป็นต้องนำทะเบียนที่ดินชนบทเข้าสู่ฐานข้อมูลระดับชาติ กำหนดให้มีการตรวจสอบโดยอิสระก่อนเปิดขายล่วงหน้า และกำหนดให้ใช้บัญชีเอสโครว์ที่ป้องกันผู้พัฒนาโครงการถอนเงินจนกว่าจะตรวจสอบยืนยันความคืบหน้าการก่อสร้างตามหมุดหมายที่กำหนด หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างเหล่านี้ ชั้นลวงตาก็จะยังคงหลอกหลอนตลาดอสังหาริมทรัพย์จีนต่อไป

ประเด็นสำคัญ

• เจ้าของบ้านในมณฑลส่านซีซื้อห้องชุดบนชั้น 34 ของอาคารแห่งหนึ่ง ซึ่งภายหลังพบว่ามีเพียง 32 ชั้น
• ห้องชุดดังกล่าวขายในราคาประมาณหนึ่งในสามของราคาตลาด เพราะเป็นอสังหาริมทรัพย์สิทธิจำกัดบนที่ดินชนบทที่ถือครองร่วมกัน
• ที่อยู่อาศัยสิทธิจำกัด ซึ่งบางครั้งเรียกว่าอสังหาริมทรัพย์สิทธิขนาดเล็ก ดำเนินงานอยู่ในพื้นที่สีเทาทางกฎหมาย โดยไม่ได้รับการรับรองจากรัฐบาลหรือมีเอกสารสิทธิอย่างเป็นทางการ
• เรื่องอื้อฉาวนี้สะท้อนวิกฤตในวงกว้างของภาคอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งเผชิญข้อกล่าวหาการฉ้อโกงครั้งใหญ่ รวมถึงกรณีปั่นรายได้ของเอเวอร์แกรนด์มูลค่า 78,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ
• การลงทุนด้านอสังหาริมทรัพย์และการเริ่มก่อสร้างโครงการใหม่ลดลงอย่างมาก เพิ่มความกังวลต่อเสถียรภาพของอุตสาหกรรมที่ขับเคลื่อนกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศราวหนึ่งในสาม
• หน่วยงานกำกับดูแลออกค่าปรับเป็นประวัติการณ์และให้คำมั่นว่าจะบังคับใช้กฎหมายเข้มงวดขึ้น แต่โครงการในตลาดนอกระบบยังคงทำให้ผู้ซื้อเผชิญความเสี่ยงทางการเงินอย่างรุนแรง