อินโดนีเซียห้ามส่งออกบอกไซต์ หวังหนุนอุตสาหกรรมถลุงแร่ในประเทศ

เหตุใดอินโดนีเซียจึงเดิมพันกับการแปรรูปในประเทศ

การห้ามส่งออกบอกไซต์ของอินโดนีเซีย ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2023 เป็นหัวใจสำคัญของความพยายามผลักดันให้แปรรูปแร่ภายในประเทศ แทนการส่งแร่วัตถุดิบออกไป นโยบายนี้มีเป้าหมายสร้างงาน ดึงดูดการลงทุนจำนวนมากในธุรกิจกลั่นและถลุงแร่ และสร้างฐานการผลิตบางส่วนของห่วงโซ่อุปทานอะลูมิเนียมและรถยนต์ไฟฟ้าของโลกไว้ในประเทศ เจ้าหน้าที่ระบุว่าอินโดนีเซียส่งออกแร่ที่มีมูลค่าต่ำมาเป็นเวลานาน ก่อนนำเข้าผลิตภัณฑ์มูลค่าสูงกว่า เช่น อะลูมินาและอะลูมิเนียม การห้ามส่งออกมีเป้าหมายพลิกรูปแบบดังกล่าว ด้วยการกำหนดให้นักลงทุนสร้างโรงกลั่นในประเทศ เพื่อให้มูลค่าเพิ่มตกอยู่ในอินโดนีเซียมากขึ้น

บาห์ลิล ลาฮาดาเลีย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่ มองว่านโยบายนี้เป็นการตอบสนองเชิงปฏิบัติต่ออุปสงค์ภายในประเทศที่เพิ่มขึ้น ความต้องการผลิตภัณฑ์อะลูมิเนียมของอินโดนีเซียสูงกว่ากำลังการผลิตของอุตสาหกรรมในประเทศ ทำให้ประเทศยังต้องนำเข้าผลิตภัณฑ์แปรรูปจากบอกไซต์จำนวนมาก รัฐบาลต้องการให้เงินทุนเอกชนเข้ามาอุดช่องว่างนี้ด้วยการสร้างโรงงานสมัยใหม่ ทางการตั้งเป้าหมายการลงทุนด้านแร่ขั้นปลายและการแปรรูปถ่านหินไว้อย่างทะเยอทะยาน มูลค่าราว 8 พันล้านดอลลาร์ โดยในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา มีการให้คำมั่นลงทุนแล้วหลายพันล้านดอลลาร์ แนวทางนี้ต่อยอดจากกรณีนิกเกิล ซึ่งการห้ามส่งออกแร่วัตถุดิบช่วยกระตุ้นการก่อสร้างโรงงานแปรรูปและเพิ่มมูลค่าการส่งออก

ขอบเขตและกลไกของมาตรการห้ามส่งออก

มาตรการที่ประกาศในปี 2023 ห้ามส่งออกแร่บอกไซต์ที่ยังไม่ผ่านการแปรรูปและบอกไซต์ที่ผ่านการล้างแล้ว โดยมีรากฐานจากกฎหมายเหมืองแร่ปี 2009 ซึ่งกำหนดให้เพิ่มมูลค่าในประเทศก่อนส่งออก อินโดนีเซียเคยทดลองห้ามส่งออกแร่ดิบทั้งหมดในปี 2014 ก่อนผ่อนคลายกฎในปี 2017 เพื่อไม่ให้การผลิตหยุดชะงักระหว่างรอสร้างโรงงานแห่งใหม่ ประธานาธิบดีโจโก วิโดโดประกาศรื้อฟื้นการห้ามส่งออกบอกไซต์ในช่วงปลายปี 2022 โดยทราบว่านโยบายนี้จะสร้างความเจ็บปวดระยะสั้น รวมถึงการสูญเสียรายได้จากการส่งออก แต่ยืนยันว่าประโยชน์ระยะยาวจะมีมากกว่าต้นทุน การคำนวณแบบเดียวกันนี้เป็นแนวทางของนโยบายนิกเกิลก่อนหน้า ซึ่งนำไปสู่การเติบโตอย่างมากของการแปรรูปขั้นปลายและมูลค่าการส่งออก

นอกเหนือจากการสร้างงานและการลงทุนแล้ว อินโดนีเซียยังต้องการอำนาจต่อรองเชิงยุทธศาสตร์ในอุตสาหกรรมที่พึ่งพาอะลูมิเนียมและอะลูมินา บอกไซต์เป็นวัตถุดิบตั้งต้นสำหรับผลิตอะลูมินา ซึ่งจะถูกนำไปถลุงเป็นอะลูมิเนียมที่ใช้ในภาคขนส่ง การก่อสร้าง การส่งไฟฟ้า บรรจุภัณฑ์ และชิ้นส่วนรถยนต์ไฟฟ้าน้ำหนักเบาที่มีการใช้งานเพิ่มขึ้น การมีฐานการผลิตในประเทศที่แข็งแกร่งจะช่วยผู้ผลิตท้องถิ่น และอาจดึงดูดโครงการใหม่เข้าสู่พื้นที่ที่มีแหล่งบอกไซต์ เช่น กาลีมันตันตะวันตก

ความคืบหน้าและช่องว่างด้านกำลังการผลิต

การเปลี่ยนผ่านจากผู้ส่งออกแร่ไปสู่ผู้แปรรูปกำลังดำเนินอยู่ แต่กำลังการกลั่นบอกไซต์เป็นอะลูมินายังตามหลังปริมาณแร่ที่มีอยู่ เจ้าหน้าที่ระบุว่ากำลังการผลิตติดตั้งเพื่อแปรรูปแร่บอกไซต์รวมอยู่ที่ราว 17.5 ล้านตันต่อปี ซึ่งต่ำกว่าความต้องการของประเทศมากเมื่อเทียบกับอุปสงค์อะลูมินาและผลิตภัณฑ์อะลูมิเนียม ส่วนโรงกลั่นนั้นมีเพียงไม่กี่แห่งที่เดินเครื่อง และยังรับซื้อแร่ได้ไม่หมดตามที่เหมืองผลิตได้

แผนที่โรงถลุงแร่ในปัจจุบัน

มีรายงานว่าโรงงานอะลูมินา 4 แห่งกำลังดำเนินงานอยู่ในปัจจุบัน มีกำลังการผลิตรวมเกือบ 4.3 ล้านตันต่อปี รัฐบาลเรียกร้องให้บริษัทต่าง ๆ เร่งดำเนินโครงการอะลูมินาอีก 8 โครงการให้แล้วเสร็จ ซึ่งหากสร้างเสร็จจะใช้บอกไซต์ราว 24.5 ล้านตัน และผลิตอะลูมินาได้ประมาณ 8.5 ล้านตันต่อปี โครงการเหล่านี้จะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของภาคอุตสาหกรรม ขณะเดียวกัน Inalum ผู้ผลิตอะลูมิเนียมของรัฐได้ร่วมมือกับ Emirates Global Aluminium เพื่อเพิ่มกำลังผลิตโลหะ โดยตั้งเป้ากำลังการผลิตอะลูมิเนียมสูงสุด 1 ล้านตันในช่วงไม่กี่ปีข้างหน้า

ปริมาณแร่ไม่สอดคล้องกับกำลังผลิตอะลูมินา

อินโดนีเซียสามารถทำเหมืองบอกไซต์ได้มากกว่า 20 ล้านตันต่อปี สมาคมอุตสาหกรรมระบุว่าในบางปีศักยภาพการผลิตแตะประมาณ 30 ล้านตัน ขณะที่โรงงานอะลูมินาที่เปิดดำเนินการอยู่รับแร่ได้เพียงส่วนน้อยของปริมาณดังกล่าว อัตราการแปรรูปเป็นปัจจัยสำคัญ โดยต้องใช้บอกไซต์หลายตันเพื่อผลิตอะลูมินาหนึ่งตัน ขึ้นอยู่กับเกรดแร่ โดยทั่วไปอยู่ที่ราว 3-4 ตันต่ออะลูมินาหนึ่งตัน นักวิเคราะห์และสมาชิกสภานิติบัญญัติเตือนว่า หากไม่เพิ่มกำลังการกลั่น บอกไซต์ส่วนเกินในประเทศย่อมเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในปี 2025 แผนเหมืองที่ได้รับอนุมัติชี้ว่าการผลิตบอกไซต์จะอยู่ที่ 12-15 ล้านตัน แต่กำลังการผลิตอะลูมินาที่เปิดดำเนินงานได้ราว 5.3 ล้านตันยังต้องใช้บอกไซต์ประมาณ 16.5 ล้านตันหากเดินเครื่องเต็มกำลัง จึงเหลือส่วนต่างเพียงเล็กน้อย ซึ่งอาจกลายเป็นส่วนเกินได้อย่างรวดเร็วหากโรงกลั่นผลิตต่ำกว่ากำลังการผลิตที่ออกแบบไว้

แรงกดดันต่อผู้ทำเหมืองและเศรษฐกิจท้องถิ่น

ผู้ทำเหมืองระบุว่าช่องว่างระหว่างปริมาณแร่ที่มีอยู่กับกำลังรับซื้อของโรงกลั่นกำลังกระทบฐานะการเงิน เมื่อปิดทางส่งออกและมีผู้ซื้อในประเทศเพียงไม่กี่ราย สินค้าคงคลังจึงเพิ่มขึ้นและราคาในอินโดนีเซียลดลง บริษัทต่าง ๆ ลดกำลังผลิตหรือพักการดำเนินงานเพื่อบริหารเงินสดและลดผลขาดทุน กลุ่มธุรกิจเตือนว่าการหยุดดำเนินงานเป็นเวลานานจะส่งผลกระทบต่อแรงงานและผู้จัดหาสินค้าในท้องถิ่น โดยเฉพาะในกาลีมันตันตะวันตกและพื้นที่ผลิตอื่น ๆ ซึ่งกิจกรรมเหมืองแร่เป็นรากฐานของการดำรงชีพและเศรษฐกิจภูมิภาค

ภาคอุตสาหกรรมเรียกร้องให้รัฐบาลพิจารณากำหนดราคาขั้นต่ำสำหรับการขายบอกไซต์ในประเทศ เพื่อให้ผู้ทำเหมืองครอบคลุมต้นทุนระหว่างที่โรงกลั่นทยอยเพิ่มกำลังการผลิต ข้อเสนอนี้จะกำหนดให้โรงงานอะลูมินาจ่ายค่าแร่อย่างน้อยตามราคาที่กำหนด ผู้สนับสนุนมองว่าราคาขั้นต่ำอาจป้องกันการแข่งขันตัดราคาที่จะทำให้บริษัทเหมืองแร่ไร้เสถียรภาพและนำไปสู่การเลิกจ้าง เจ้าหน้าที่รับทราบถึงความไม่สมดุลและระบุว่าการจำกัดการผลิตเป็นวิธีหนึ่งในการจัดการภาวะแร่ล้นตลาดจนกว่าโรงกลั่นเพิ่มเติมจะเริ่มดำเนินงาน แต่ผู้ทำเหมืองโต้แย้งว่าการลดกำลังผลิตดังกล่าวเสี่ยงกระทบค่าจ้างและโครงการชุมชน

อุปสรรคด้านเงินทุนและโครงการ

การจัดหาเงินทุนเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดในการปิดช่องว่างด้านกำลังการกลั่น โครงการอะลูมินาขนาดใหญ่ 7 โครงการในกาลีมันตันล่าช้า ทำให้กำลังการผลิตตามแผนจำนวนมากยังคงอยู่แค่บนกระดาษ ผู้พัฒนาโครงการระบุว่าประสบปัญหาในการขอสินเชื่อจากธนาคารอินโดนีเซียและต่างประเทศ นักลงทุนยังต้องเผชิญต้นทุนเริ่มต้นที่สูงขึ้น ระยะเวลาก่อสร้างที่ยาวนานกว่าเดิม และข้อกำหนดที่ซับซ้อนด้านไฟฟ้าที่เชื่อถือได้ การเข้าถึงท่าเรือ โซดาไฟ และปัจจัยการผลิตอื่น ๆ ที่จำเป็นต่อการกลั่นอะลูมินา

โรนัลด์ ซูลิสติยันโต ประธานสมาคมผู้ประกอบการบอกไซต์และแร่เหล็กอินโดนีเซีย เตือนซ้ำหลายครั้งว่ารูปแบบต้นทุนของโครงการอะลูมินาทำให้ผู้ให้กู้ลังเล เมื่อเทียบกับธุรกิจนิกเกิลที่คืนทุนได้เร็วกว่า เขาระบุว่าบริษัทต่าง ๆ ติดอยู่ในภาวะชะงักงัน หากไม่มีการสนับสนุนนโยบายที่จะช่วยให้เข้าถึงเงินทุน

“การสร้างหน่วยโรงถลุงบอกไซต์ต้องใช้เงินลงทุน 1.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ” โรนัลด์ ซูลิสติยันโตกล่าว พร้อมระบุว่าธนาคารไม่เต็มใจจัดหาเงินทุนที่จำเป็นเพื่อผลักดันโครงการ

โครงการแร่หลายโครงการขึ้นอยู่กับความชัดเจนด้านกฎระเบียบ ผู้พัฒนาโครงการระบุว่าการเปลี่ยนกฎบ่อยครั้งและความไม่แน่นอนเกี่ยวกับการอนุญาตส่งออก ใบอนุญาต และการกำหนดราคา ทำให้ธนาคารระมัดระวัง โครงการที่ระบุชื่อหลายแห่งยังคงไม่มีความคืบหน้า ขณะที่ผู้สนับสนุนโครงการกำลังหาพันธมิตรและจัดหาที่ดิน ไฟฟ้า และใบอนุญาตด้านสิ่งแวดล้อม โครงการหนึ่งในกาลีมันตันหยุดชะงักหลังใบอนุญาตเหมืองถูกเพิกถอน สะท้อนให้เห็นว่าการอนุมัติใบอนุญาตที่คาดการณ์ได้มีความสำคัญต่อผู้ให้กู้ซึ่งต้องประเมินความเสี่ยงในช่วงเวลา 15-20 ปี การจัดหาพลังงานก็เป็นข้อจำกัดอีกประการ โรงกลั่นอะลูมินาใช้ไฟฟ้าและความร้อนปริมาณมาก การสร้างกำลังผลิตไฟฟ้าใกล้เหมืองหรือรับประกันการเชื่อมต่อกับโครงข่ายไฟฟ้าที่เสถียรทำให้ต้องใช้เงินลงทุนเพิ่ม และอาจทำให้การก่อสร้างล่าช้า

การปรับนโยบายและกระแสข่าวเรื่องผ่อนคลายมาตรการ

นับตั้งแต่กลางปี 2024 มีรายงานว่าเจ้าหน้าที่อาจผ่อนคลายการห้ามส่งออกบอกไซต์ เพื่อบรรเทาแรงกดดันต่อผู้ทำเหมืองระหว่างรอกำลังการกลั่นเพิ่มขึ้น ผู้มีส่วนร่วมในตลาดระบุว่าการอนุญาตให้ส่งออกบางส่วนจะช่วยดูดซับแร่ส่วนเกินและฟื้นฟูรายได้ของผู้ผลิต ขณะที่อีกฝ่ายกังวลว่าการเปิดทางส่งออกอาจบั่นทอนโรงกลั่นในประเทศ ซึ่งอาจต้องแข่งขันกับผู้ซื้อจากต่างประเทศเพื่อแย่งวัตถุดิบในราคาที่สูงขึ้น ขณะนี้มาตรการห้ามส่งออกยังคงมีผล และจุดเน้นของนโยบายได้เปลี่ยนไปอยู่ที่การกำหนดราคาในประเทศและการรับซื้อแร่

รัฐมนตรีบาห์ลิลยังคงเน้นย้ำการแปรรูปในประเทศ และส่งสัญญาณว่ารัฐบาลจะไม่ละทิ้งยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมขั้นปลาย เขาอธิบายเหตุผลเชิงปฏิบัติไว้หลายครั้ง

“อินโดนีเซียยังนำเข้าผลิตภัณฑ์แปรรูปจากบอกไซต์จำนวนมาก เช่น อะลูมิเนียม เพราะอุปสงค์ในประเทศสูงกว่ากำลังการผลิตของอุตสาหกรรม ดังนั้นนักลงทุนจึงต้องสร้างโรงถลุงบอกไซต์ในประเทศ” บาห์ลิล ลาฮาดาเลีย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่กล่าว

ในปี 2025 กระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่ได้ประกาศใช้กลไกราคาอ้างอิงภายในประเทศ หรือที่เรียกว่า HPM สำหรับแร่และถ่านหิน กฎกำหนดให้ซื้อขายในราคาที่ไม่ต่ำกว่าสูตรของรัฐบาล โดยมีเป้าหมายเพื่อให้รัฐได้รับมูลค่าอย่างเป็นธรรมและส่งเสริมการลงทุน ผู้ทำเหมืองรายใหญ่ระบุว่าสูตรดังกล่าวกำหนดราคาไว้สูงกว่าที่โรงกลั่นยินดีจ่าย ส่งผลให้ตลาดชะงักงัน

PT Aneka Tambang หรือ Antam บริษัทเหมืองแร่ของรัฐ แจ้งต่อสมาชิกสภานิติบัญญัติว่าผู้ซื้อปฏิเสธซื้อบอกไซต์ตามราคา HPM บริษัทเตือนว่าการขายบอกไซต์ที่ผ่านการล้างทั้งหมด รวมถึงเฟอร์โรนิกเกิล ได้หยุดลงตั้งแต่ต้นเดือนเมษายน ซึ่งส่งผลต่อเนื่องถึงค่าภาคหลวงของรัฐและกระแสเงินสด

“ผู้ซื้อและโรงถลุงไม่เต็มใจจ่ายตามราคาอ้างอิง ทำให้การขายไม่คุ้มค่า HPM สูงเกินไปและทำให้ภาคธุรกิจขาดความยืดหยุ่นในการกำหนดราคาระหว่างกัน” นีโก กันเตอร์ กรรมการผู้จัดการใหญ่ Antam กล่าวในการไต่สวนของรัฐสภา

ผู้ทำเหมืองและโรงกลั่นเรียกร้องให้รัฐบาลปรับเทียบ HPM ใหม่ ขยายส่วนลดสำหรับสัญญาจัดหาระยะยาว หรือทยอยใช้นโยบายให้สอดคล้องกับตลาดที่กำลังเปลี่ยนแปลง สมาชิกสภานิติบัญญัติขอให้กระทรวงต่าง ๆ ทบทวนว่าสูตรกำหนดราคาซึ่งตั้งใจคุ้มครองผลประโยชน์ของชาติ กำลังกลายเป็นอุปสรรคต่อการซื้อขายโดยไม่ตั้งใจหรือไม่

ผลสะเทือนต่อตลาดโลก

ทางเลือกเชิงนโยบายของอินโดนีเซียส่งผลไปทั่วโลก ก่อนมีข้อจำกัดในช่วงก่อนหน้า จีนพึ่งพาบอกไซต์จากอินโดนีเซียอย่างมาก โดยบางปีนำเข้าส่วนใหญ่จากหมู่เกาะแห่งนี้ หลังอินโดนีเซียหยุดส่งออกแร่ ผู้ซื้อจีนจึงกระจายแหล่งนำเข้าไปยังออสเตรเลีย กินี มาเลเซีย และผู้จัดหารายอื่น ปัจจุบันกินีครองสัดส่วนหลักในการนำเข้าของจีน การเปลี่ยนแปลงใด ๆ ที่อินโดนีเซียอนุญาตให้ส่งออกบางส่วนย่อมทำให้กระแสการค้าเปลี่ยนอีกครั้ง นักวิเคราะห์ประเมินว่าบอกไซต์จากอินโดนีเซีย 16 ล้านตันที่ส่งเข้าสู่ตลาดทางทะเล อาจนำไปผลิตอะลูมินาในประเทศอื่นได้ 4-5 ล้านตัน ซึ่งมากพอชดเชยการขาดแคลนในตลาดโลกได้ส่วนหนึ่ง

ตลาดอะลูมินาทั่วโลกมีความผันผวน ออสเตรเลียเผชิญปัญหาการหยุดชะงักและปิดโรงกลั่น ในปี 2024 การดำเนินงานในกินีได้รับผลกระทบ รวมถึงการระงับส่งออกของผู้ผลิตรายใหญ่ เหตุการณ์เหล่านี้ดันราคาอะลูมินาขึ้นสู่ระดับสูงสุดในรอบหลายปี และตอกย้ำว่าห่วงโซ่อุปทานกระจุกตัวมากเพียงใด สำหรับอินโดนีเซีย สถานการณ์นี้มีผลสองด้าน อุปสงค์จากต่างประเทศที่แข็งแกร่งมีแนวโน้มช่วยดูดซับส่วนเกินหากอนุญาตให้ส่งออกได้ ขณะเดียวกัน ตลาดที่ตึงตัวก็ทำให้เหตุผลในการสร้างโรงกลั่นในประเทศ ซึ่งสามารถขายสินค้าในช่วงราคาสูง มีน้ำหนักมากขึ้น

ในด้านอะลูมิเนียม ความทะเยอทะยานด้านอุตสาหกรรมขั้นปลายของอินโดนีเซียเชื่อมโยงกับการเติบโตของรถยนต์ไฟฟ้าและพลังงานหมุนเวียน อะลูมิเนียมมีความแข็งแรงและน้ำหนักเบา เหมาะสำหรับรถยนต์ เครื่องบิน และโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน หากอินโดนีเซียประสานการผลิตแร่ การกลั่นอะลูมินา และการจัดหาพลังงานสำหรับการถลุงได้ ประเทศก็อาจขยับเข้าสู่การผลิตสินค้ามูลค่าสูงได้ลึกยิ่งขึ้น ความร่วมมือกับผู้ประกอบการที่มีประสบการณ์ เช่น แผนของ Inalum กับ Emirates Global Aluminium แสดงให้เห็นว่าเทคโนโลยีและเงินทุนช่วยเร่งการเปลี่ยนผ่านได้ หากโครงการสามารถปิดดีลทางการเงินได้

บทเรียนจากนิกเกิลและความไม่แน่นอนด้านกฎระเบียบ

ประสบการณ์นิกเกิลแสดงให้เห็นถึงสิ่งที่เป็นไปได้ มูลค่าการส่งออกนิกเกิลเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วหลังอินโดนีเซียบังคับให้แปรรูปภายในประเทศ ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศเข้าสู่โรงถลุงและอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง การเพิ่มขึ้นของผลผลิตนิกเกิลแปรรูปช่วยวางรากฐานให้ห่วงโซ่อุปทานวัสดุแบตเตอรี่ ผู้กำหนดนโยบายหวังว่าบอกไซต์จะเดินตามเส้นทางเดียวกัน โดยเพิ่มการกลั่นอะลูมินา กำลังการผลิตโลหะอะลูมิเนียม และการผลิตสินค้าขั้นปลาย เช่น ผลิตภัณฑ์อะลูมิเนียมรีดและอัดขึ้นรูป

อย่างไรก็ตาม มีความแตกต่างกัน โครงการนิกเกิลมักปิดดีลทางการเงินได้เร็วกว่า และเศรษฐศาสตร์ของสายการผลิตแบบชะล้างด้วยกรดแรงดันสูงและเตาเผาหมุนไฟฟ้ามักคืนทุนเร็วกว่าโรงกลั่นอะลูมินา บอกไซต์ต้องใช้พลังงานและวัสดุจำนวนมากอย่างต่อเนื่อง อุตสาหกรรมยังจดจำการพลิกผันของนโยบายในช่วงปี 2014-2017 ซึ่งอินโดนีเซียเคยอนุญาตให้ส่งออกแร่ชั่วคราวก่อนกลับมาเข้มงวดอีกครั้ง นักลงทุนและธนาคารนำประวัติดังกล่าวมาประกอบการประเมินความเสี่ยงของโครงการ ความชัดเจนที่มากขึ้นเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ ราคา และใบอนุญาตมักเป็นปัจจัยชี้ขาดสำหรับโรงกลั่นขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง

อินโดนีเซียยังเผชิญข้อพิพาททางกฎหมายในต่างประเทศเกี่ยวกับนโยบายทรัพยากรของตน รวมถึงข้อพิพาทในองค์การการค้าโลกเกี่ยวกับข้อจำกัดนิกเกิล รัฐบาลยังยืนยันเดินหน้ากลยุทธ์ดังกล่าว โดยเน้นอธิปไตยทางเศรษฐกิจและการสร้างมูลค่าเพิ่มในประเทศในฐานะเป้าหมายระดับชาติ การกำหนดกรอบเวลาที่ชัดเจนและโปร่งใสสำหรับกฎระเบียบด้านบอกไซต์อาจช่วยลดส่วนเพิ่มความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนและลดต้นทุนทางการเงิน

แนวโน้มปี 2025 ถึง 2027

สองปีข้างหน้าจะเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ หากโครงการอะลูมินาที่ชะงักสามารถบรรลุข้อตกลงจัดหาเงินทุนได้ กำลังการผลิตที่เปิดดำเนินการของอินโดนีเซียอาจเพิ่มขึ้นสู่ 10-12 ล้านตันอะลูมินาภายในปี 2027 ซึ่งจะช่วยรับบอกไซต์ในประเทศได้มากขึ้นและบรรเทาแรงกดดันต่อผู้ทำเหมือง การประเมินของตลาดชี้ว่าอาจใช้เวลา 18-24 เดือนเพื่อปรับสมดุล หากโครงการเริ่มเดินหน้าอีกครั้งและการก่อสร้างไม่มีความล่าช้าครั้งใหญ่ การอุดช่องว่างด้านเงินทุนเป็นเรื่องจำเป็น ทางเลือกประกอบด้วยการเงินแบบผสมผสาน แรงจูงใจทางการคลังที่ชัดเจนขึ้น แผนงานจัดหาพลังงานที่ดีขึ้น และการปรับกฎกำหนดราคาในประเทศอย่างเหมาะสม เพื่อให้เหมืองและโรงกลั่นซื้อขายกันได้โดยยังบรรลุเป้าหมายของรัฐ

ในระหว่างนี้ การวางแผนการผลิตยังต้องอาศัยความระมัดระวัง โควตาทำเหมืองที่ได้รับอนุมัติสำหรับปี 2025 ชี้ว่าการผลิตบอกไซต์จะอยู่ที่ 12-15 ล้านตัน โรงกลั่นที่เดินเครื่องเต็มกำลังต้องใช้แร่ราว 16.5-18.5 ล้านตัน แต่โรงงานหลายแห่งยังผลิตต่ำกว่าระดับสูงสุดระหว่างการทยอยเพิ่มกำลังการผลิต หน่วยงานระดับภูมิภาคและรัฐบาลกลางจำเป็นต้องประสานงานกันอย่างใกล้ชิด เพื่อไม่ให้โรงกลั่นขาดแร่หรือปล่อยให้สินค้าคงคลังในเหมืองพอกพูน หากมีการกำหนดช่วงเวลาอนุญาตส่งออกแบบควบคุมในอนาคต ปริมาณส่งออกจะต้องได้รับการปรับอย่างรอบคอบเพื่อคุ้มครองผู้ซื้อในประเทศ

เป้าหมายระยะยาวของอินโดนีเซียยังคงเดิม ประเทศต้องการขยับขึ้นไปในห่วงโซ่มูลค่า จากแร่ดิบไปสู่อะลูมินาและอะลูมิเนียม และท้ายที่สุดคือผลิตภัณฑ์อะลูมิเนียมสำเร็จรูป การห้ามส่งออกบอกไซต์เป็นเครื่องมือหนึ่งเพื่อไปให้ถึงเป้าหมายนั้น ส่วนเครื่องมืออื่นคือเงินทุนเชิงยุทธศาสตร์ กฎระเบียบที่มีเสถียรภาพ และโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อถือได้ หากผู้กำหนดนโยบายและนักลงทุนประสานองค์ประกอบเหล่านี้ได้ อุตสาหกรรมอะลูมิเนียมก็อาจเดินตามเส้นทางของนิกเกิล แม้จะใช้กรอบเวลาที่ต่างกัน

ประเด็นสำคัญ

• อินโดนีเซียห้ามส่งออกแร่บอกไซต์ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2023 เพื่อบังคับให้แปรรูปในประเทศและเก็บมูลค่าเพิ่มไว้ภายในประเทศ
• กำลังการผลิตอะลูมินาที่ยังเปิดดำเนินการมีจำกัด โดยมีโรงกลั่น 4 แห่ง ผลิตรวมราว 4.3 ล้านตันต่อปี และยังมีหลายโครงการในกาลีมันตันที่ล่าช้า
• ผู้ทำเหมืองกำลังเผชิญบอกไซต์ส่วนเกินในประเทศ เนื่องจากโรงกลั่นรับแร่ได้น้อยกว่าปริมาณการผลิต ทำให้ราคาและกระแสเงินสดถูกกดดัน
• กลุ่มอุตสาหกรรมเสนอให้กำหนดราคาขั้นต่ำและอำนวยความสะดวกด้านเงินทุน เพื่อคุ้มครองงานและให้เหมืองดำเนินงานต่อระหว่างก่อสร้างโรงกลั่นแห่งใหม่
• เงินทุนเป็นอุปสรรคหลัก โดยธนาคารลังเลที่จะสนับสนุนโครงการอะลูมินาขนาดใหญ่ หากกฎเกณฑ์ยังไม่ชัดเจนและการจัดหาพลังงานไม่เสถียร
• รัฐบาลเริ่มใช้ราคาอ้างอิงภายในประเทศในปี 2025 แต่ผู้ทำเหมืองระบุว่าสูตรกำหนดราคาสูงเกินไปและทำให้การซื้อขายหยุดชะงัก
• Antam บริษัทเหมืองแร่ของรัฐรายงานว่าหยุดขายบอกไซต์ในเดือนเมษายน 2025 หลังผู้ซื้อปฏิเสธราคาอ้างอิง ส่งผลกระทบต่อค่าภาคหลวงและรายได้
• มีการพูดถึงการผ่อนคลายการห้ามส่งออก แต่เจ้าหน้าที่ยังคงมุ่งมั่นสร้างห่วงโซ่มูลค่าอะลูมิเนียมในประเทศ
• การหยุดชะงักของอุปทานอะลูมินาทั่วโลกในออสเตรเลียและกินีทำให้ราคาสูงขึ้น เพิ่มเดิมพันจากการตัดสินใจของอินโดนีเซีย
• หากโครงการที่ล่าช้าเดินหน้าต่อได้ อินโดนีเซียอาจเพิ่มกำลังการผลิตอะลูมินาแตะ 10-12 ล้านตันภายในปี 2027 ลดบอกไซต์ส่วนเกินและสนับสนุนเป้าหมายอุตสาหกรรมในวงกว้าง