สินเชื่อจีน 2 แสนล้านดอลลาร์เปลี่ยนโฉมออสเตรเลียอย่างไร จากยุคบูมเหมืองแร่สู่การจับตาด้านความมั่นคง

สินเชื่อจีนปรับโฉมการลงทุนในออสเตรเลียอย่างไรนับตั้งแต่ปี 2000

ออสเตรเลียเป็นหนึ่งในจุดหมายปลายทางรายใหญ่ที่สุดของสินเชื่อที่เชื่อมโยงกับภาครัฐจีนตั้งแต่ช่วงเปลี่ยนศตวรรษ โดยได้รับเงินราว 130,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐตลอดเวลากว่าสองทศวรรษ หรือประมาณ 200,000 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย ข้อมูลใหม่ที่รวบรวมโดย AidData ซึ่งเป็นกลุ่มวิจัยระบุว่า มีเพียงสหรัฐฯ และรัสเซียเท่านั้นที่ได้รับเงินมากกว่า เงินทุนไหลเข้าสู่แทบทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจ ตั้งแต่ถนนและท่าเรือไปจนถึงซูเปอร์มาร์เก็ตและโรงเบียร์ โดยส่วนใหญ่ไปอยู่ในภาคเหมืองแร่ อุตสาหกรรม และการก่อสร้าง รูปแบบดังกล่าวสอดคล้องกับการก้าวขึ้นเป็นลูกค้ารายใหญ่ที่สุดของออสเตรเลียและผู้ซื้อแร่เหล็ก ถ่านหิน และแร่ธาตุสำคัญที่มีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ ของจีน

ตัวเลขพาดหัวข่าวชวนสะดุดตา แต่สัดส่วนของเงินสำคัญยิ่งกว่า สินเชื่อจีนส่วนใหญ่ในออสเตรเลียอยู่ในรูปเงินกู้เพื่อการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) หมายถึงเงินกู้ที่เกี่ยวข้องกับการซื้อหรือสร้างบริษัทและสินทรัพย์ ไม่ใช่สินเชื่อเพื่อการค้าระยะสั้นหรือเงินทุนในหลักทรัพย์ การวิเคราะห์ของ AidData ชี้ว่า ราว 77 เปอร์เซ็นต์ของสินเชื่อจากภาคทางการจีนในออสเตรเลียอยู่ในรูป FDI การปล่อยสินเชื่อที่พุ่งขึ้นยังสอดรับกับวัฏจักรสินค้าโภคภัณฑ์ โดยเพิ่มสูงในช่วงบูมของอุตสาหกรรมเหมืองแร่ และพุ่งขึ้นในปี 2008 เมื่อบริษัท Chinalco ของจีนพยายามเข้าถือหุ้นรายใหญ่ใน Rio Tinto

รูปแบบการปล่อยสินเชื่อในต่างประเทศของจีนเปลี่ยนแปลงไป เดิมมักถูกมองผ่านกรอบโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางในประเทศกำลังพัฒนา แต่ขณะนี้ผู้ให้กู้ภาครัฐของปักกิ่งกำลังจัดสรรสินเชื่อส่วนใหญ่ไปยังประเทศพัฒนาแล้ว นักวิจัยติดตามเงินกู้และเงินให้เปล่ามูลค่า 2.2 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐใน 200 ประเทศระหว่างปี 2000 ถึง 2023 และพบว่า ปัจจุบันโครงการกว่า 3 ใน 4 สนับสนุนโครงการในประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงและประเทศรายได้สูง เฉพาะปี 2023 เจ้าหนี้ภาครัฐจีนปล่อยสินเชื่อทั่วโลกราว 140,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ มากกว่าสหรัฐฯ กว่าสองเท่า และสูงกว่าธนาคารโลกเกือบ 50,000 ล้านดอลลาร์

ตำแหน่งของออสเตรเลียในการเปลี่ยนแปลงระดับโลกนี้สะท้อนทั้งโอกาสและความตึงเครียด การลงทุนช่วยหนุนการจ้างงาน รายได้ภาษี และขีดความสามารถในการส่งออก โดยเฉพาะในรัฐเวสเทิร์นออสเตรเลียและควีนส์แลนด์ ขณะเดียวกันก็ทำให้เกิดการถกเถียงเข้มข้นขึ้นเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ โครงสร้างพื้นฐานสำคัญ และการตรวจสอบเงินทุนที่เชื่อมโยงกับรัฐ กระแสเงินกู้จีนที่เกี่ยวข้องกับการควบรวมและซื้อกิจการชะลอตัวลง หลังจากแคนเบอร์ราขยายอำนาจตรวจสอบการลงทุนและเพิ่มขอบเขตภาคส่วนอ่อนไหวในปี 2022

ข้อมูลใหม่แสดงอะไรบ้าง

โครงการ Chasing China ของ AidData ประเมินว่า ผู้ให้กู้ภาครัฐจีนสนับสนุนข้อตกลงหรือกิจกรรมในออสเตรเลียราว 1,350 รายการระหว่างปี 2000 ถึง 2023 ทำให้ออสเตรเลียอยู่ในอันดับสามของโลก นักวิจัยระบุว่า การประเมินภาพรวมทั่วโลกก่อนหน้านี้ประเมินขนาดเครือข่ายสินเชื่อในต่างประเทศของปักกิ่งต่ำกว่าความเป็นจริง เครือข่ายดังกล่าวครอบคลุมทั้งประเทศพันธมิตรและประเทศคู่แข่งที่มั่งคั่ง และมุ่งเป้าไปยังภาคส่วนที่ให้ผลตอบแทนสูงกับจุดคอขวดในห่วงโซ่อุปทาน

ข้อมูลของออสเตรเลียมีสัดส่วนสินเชื่อ FDI สูง ทั้งสำหรับการซื้อสินทรัพย์ที่มีอยู่แล้ว ซึ่งเรียกว่าการลงทุนแบบบราวน์ฟิลด์ และการสร้างกำลังการผลิตใหม่ ซึ่งเรียกว่าการลงทุนแบบกรีนฟิลด์ ออสเตรเลียได้รับเงินกู้ FDI จากจีนมากกว่า 100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ สูงกว่าสหรัฐฯ เมื่อวัดด้วยเกณฑ์นี้ ในแง่ภาคส่วน ราว 63 เปอร์เซ็นต์ไหลไปสู่อุตสาหกรรม เหมืองแร่ และการก่อสร้าง 15 เปอร์เซ็นต์ไปสู่พลังงาน 11 เปอร์เซ็นต์ไปสู่การขนส่ง และส่วนที่เหลือไปสู่การเงิน เทคโนโลยี และบริการอื่น ๆ

แบรด พาร์กส์ กรรมการบริหารของ AidData และผู้เขียนหลักของงานศึกษานี้ เน้นย้ำถึงขอบเขตและการเข้าถึงสินเชื่อของปักกิ่งทั่วโลกที่ขยายตัวขึ้น

แบรด พาร์กส์กล่าวว่า ขนาดและขอบเขตของพอร์ตสินเชื่อของปักกิ่งใหญ่กว่าที่เคยเข้าใจกันมาก และขณะนี้สินเชื่อส่วนใหญ่ที่ปล่อยให้ประเทศมั่งคั่งมุ่งเน้นไปที่โครงสร้างพื้นฐานสำคัญ แร่ธาตุสำคัญ และการเข้าซื้อสินทรัพย์เทคโนโลยีขั้นสูง

ประสบการณ์ของออสเตรเลียสอดคล้องกับคำอธิบายดังกล่าว บริษัทยักษ์ใหญ่ด้านเหมืองแร่กู้เงินจากธนาคารจีนเพื่อขยายกำลังการผลิต โครงการโลจิสติกส์ที่ขนส่งทรัพยากรจากเหมืองไปยังท่าเรือก็ได้รับเงินทุน แบรนด์สินค้าสำหรับผู้บริโภคก็ปรากฏในฐานข้อมูลเช่นกัน รวมถึงเงินกู้ที่เกี่ยวข้องกับบริษัทอย่าง Qantas, Woolworths และ Fosters Group ซึ่งมักเชื่อมโยงกับการเข้าซื้อกิจการหรือการรีไฟแนนซ์

เงินทุนไหลไปที่ใด

เหมืองแร่ครองสัดส่วนสูงด้วยเหตุผลง่าย ๆ นั่นคืออุตสาหกรรมสกัดทรัพยากรต้องใช้เงินทุนจำนวนมาก และต้องลงทุนอย่างต่อเนื่องในเหมือง ทางรถไฟ ถนน พลังงาน และกระบวนการแปรรูป แร่เหล็กส่วนใหญ่ของออสเตรเลียส่งไปยังโรงถลุงเหล็กในจีน และเงินทุนจากจีนก็มักไหลตามแร่ไปด้วย เงินกู้แก่ภาคทรัพยากรช่วยสนับสนุนการขยายกิจการ การรับประกันการรับซื้อผลผลิต และการบริหารความผันผวนของราคา ตรรกะนี้ครอบคลุมมากกว่าแร่เหล็ก ทั้งถ่านหิน ลิเทียม และแร่หายาก ซึ่งเป็นวัตถุดิบสำคัญของแบตเตอรี่ แม่เหล็ก และองค์ประกอบอื่น ๆ ในการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน

นักเศรษฐศาสตร์ตั้งข้อสังเกตมานานแล้วว่า บางครั้งผู้ซื้อสินค้าโภคภัณฑ์ก็ลงทุนในผู้จัดหาเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากความผันผวนของราคา สำหรับออสเตรเลีย รูปแบบนี้ย้อนกลับไปถึงญี่ปุ่นและเกาหลี ซึ่งบริษัทการค้าและธนาคารของทั้งสองประเทศให้เงินทุนแก่โครงการทรัพยากรตั้งแต่ทศวรรษ 1960 เป็นต้นมา ในช่วงทศวรรษ 2000 และ 2010 จีนสานต่อแนวทางนี้ในขนาดที่ใหญ่กว่ามาก ขณะที่ความต้องการภาคอุตสาหกรรมของจีนเพิ่มสูงขึ้น

เจมส์ ลอเรนเซสัน ผู้อำนวยการสถาบันความสัมพันธ์ออสเตรเลีย-จีนแห่งมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีซิดนีย์ อธิบายว่าขนาดการลงทุนดังกล่าวเป็นสิ่งที่คาดหมายได้ เมื่อพิจารณาจากความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ

เจมส์ ลอเรนเซสันกล่าวว่า จีนเป็นเศรษฐกิจใหญ่อันดับสองของโลก การที่จีนลงทุนในออสเตรเลียอย่างจริงจังจึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจ จีนเป็นลูกค้ารายใหญ่ที่สุดของออสเตรเลีย และซื้อผลผลิตจากเหมืองแร่เป็นจำนวนมาก นี่เป็นเพียงการเกื้อหนุนกันทางเศรษฐกิจ

เขายังแยกประเด็นอ่อนไหวเชิงยุทธศาสตร์ออกจากการลงทุนเชิงพาณิชย์ทั่วไป โดยให้เหตุผลว่า แม้ข้อตกลงบางอย่างเกี่ยวกับแร่หายากอาจก่อให้เกิดความกังวลด้านภูมิรัฐศาสตร์ แต่สินเชื่อที่เกี่ยวข้องกับเหมืองแร่ส่วนใหญ่ไม่น่าก่อข้อโต้แย้ง มุมมองดังกล่าวสอดคล้องกับฐานข้อมูลที่แสดงการปล่อยสินเชื่อจำนวนมากในภาคทรัพยากร โครงสร้างพื้นฐาน และโลจิสติกส์แบบดั้งเดิม

เข้มงวดกฎเกณฑ์ เงินทุนไหลช้าลง

ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา ความกังวลด้านความมั่นคงเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานสำคัญและข้อมูลเพิ่มขึ้นในออสเตรเลีย ตั้งแต่ปี 2015 แคนเบอร์ราเริ่มใช้มาตรการตรวจสอบที่เข้มงวดขึ้นเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์แห่งชาติ โดยขยายอำนาจของรัฐมนตรีคลังและคณะกรรมการพิจารณาการลงทุนจากต่างประเทศ ในปี 2022 ทางการเพิ่มการกักเก็บพลังงาน สื่อ การเงิน และเกษตรกรรมหรือความมั่นคงทางอาหาร เข้าไปในรายชื่อภาคส่วนที่ต้องผ่านการตรวจสอบเข้มข้นขึ้น การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ส่งผลต่อการเข้าซื้อกิจการแบบบราวน์ฟิลด์ที่ใช้เงินทุนจากผู้ให้กู้ในต่างประเทศเป็นพิเศษ

ผลของมาตรการปรากฏในข้อมูลการปล่อยสินเชื่อ ก่อนการปฏิรูป ออสเตรเลียได้รับเงินกู้ที่เกี่ยวข้องกับการควบรวมและซื้อกิจการราว 3,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี หลังการเปลี่ยนแปลง ตัวเลขดังกล่าวลดลงเหลือประมาณ 850 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี AidData ระบุว่า กิจกรรมแบบกรีนฟิลด์ ซึ่งเป็นการสร้างสถานที่หรือกำลังการผลิตใหม่แทนการเข้าซื้อกิจการเดิม ไม่ได้ลดลงในระดับใกล้เคียงกัน ระบบตรวจสอบมุ่งเน้นสินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์ที่มีอยู่แล้วมากกว่ากำลังการผลิตใหม่ เว้นแต่โครงการจะเกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีหรือโครงสร้างพื้นฐานอ่อนไหว

นักวิจัยยังชี้ว่า แม้สินเชื่อจีนส่วนใหญ่ในออสเตรเลียเป็นธุรกรรมทั่วไปที่มุ่งเน้นเชิงพาณิชย์ แต่บางรายการก็ทำให้เกิดสัญญาณเตือนด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงแห่งชาติ กลไกตรวจสอบการลงทุน เงื่อนไขการถือครอง และมาตรการคุ้มครองการดำเนินงานมีบทบาทในประเด็นนี้ ปัจจุบันการบริหารจัดการผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจควบคู่กับความเสี่ยงด้านความมั่นคงอาศัยเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีรายละเอียดมากขึ้นและเจาะจงรายภาคส่วนมากกว่าเมื่อสิบปีก่อน

ประเด็นอ่อนไหวด้านความมั่นคงและแร่ธาตุสำคัญ

ความกังวลรุนแรงที่สุดในภาคส่วนที่อาจสร้างอำนาจต่อรองเหนือเทคโนโลยีหรือห่วงโซ่อุปทานสำคัญ ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับแร่หายาก การแปรรูปลิเทียม อุปกรณ์เซมิคอนดักเตอร์ ศูนย์ข้อมูล และการสื่อสารอ่อนไหว ล้วนถูกจับตาอย่างใกล้ชิด นักวิจัยบันทึกกรณีที่ผู้ให้กู้ภาครัฐจีนส่งผ่านสินเชื่อผ่านเขตอำนาจศาลในต่างประเทศ เช่น หมู่เกาะเคย์แมนหรือเบอร์มิวดา บางครั้งผ่านธนาคารในเครือ ซึ่งอาจทำให้แหล่งที่มาสุดท้ายของเงินทุนไม่ชัดเจน โครงสร้างเหล่านี้ทำให้การตรวจสอบสถานะและการตรวจสอบผู้รับผลประโยชน์ที่แท้จริงซับซ้อนขึ้น

หน่วยงานกำกับดูแลของออสเตรเลียตอบสนองด้วยการขยายข้อกำหนดการเปิดเผยข้อมูล ลดเกณฑ์การตรวจสอบ และเรียกร้องให้ระบุสายการควบคุมให้ชัดเจนขึ้น เป้าหมายนโยบายไม่ใช่การสกัดกั้นเงินทุนอย่างไม่เลือกหน้า แต่เพื่อจับตาธุรกรรมที่อาจทำให้สินทรัพย์หรือข้อมูลเชิงยุทธศาสตร์ตกอยู่ใต้อิทธิพลของผู้มีบทบาทจากรัฐต่างชาติ การให้ความสำคัญมากขึ้นกับแร่ธาตุสำคัญสะท้อนบทบาทของแร่เหล่านี้ต่อการป้องกันประเทศ พลังงานสะอาด และการผลิตขั้นสูง ความต้องการลิเทียม โคบอลต์ และแร่หายากกำลังเพิ่มขึ้น พร้อมกับการแข่งขันเพื่อเข้าถึงสินทรัพย์ต้นน้ำและกลางน้ำ

กรณีศึกษาเกษตรกรรมที่ซับซ้อน

ความกังวลเรื่องความไม่โปร่งใสไม่ได้จำกัดอยู่แค่เทคโนโลยีและเหมืองแร่ ในปี 2017 หลู เสียนเฟิง นักธุรกิจชาวจีน ซื้อบริษัท Van Diemen’s Land Company ซึ่งเป็นหนึ่งในธุรกิจผลิตภัณฑ์นมรายใหญ่ที่สุดของออสเตรเลีย ผ่านนิติบุคคลในออสเตรเลียที่ได้รับเงินสนับสนุนจากเงินกู้หลายรายการของผู้ให้กู้ทั้งจีนและออสเตรเลีย การเข้าซื้อครั้งนี้ให้คำมั่นว่าจะลงทุนและรักษาการจ้างงาน แต่ข้อมูลที่เปิดเผยในจีนในเวลาต่อมาทำให้เกิดคำถามเกี่ยวกับเสถียรภาพทางการเงินของผู้ซื้อและชั้นหนี้ที่อยู่เบื้องหลังการซื้อกิจการ ความพยายามโอนสินทรัพย์ไปยังบริษัทในเครือที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เผชิญการคัดค้านจากหน่วยงานกำกับดูแลของจีน ซึ่งอ้างถึงข้อกังวลด้านความสามารถในการทำกำไร เหตุการณ์นี้ชี้ให้เห็นว่าข้อตกลงข้ามพรมแดนที่มีหนี้สินสูงอาจทดสอบขีดจำกัดของกระบวนการตรวจสอบ เมื่อโครงสร้างทางการเงินซับซ้อนและไม่โปร่งใส

กรณีธุรกิจนมสะท้อนบทเรียนที่กว้างกว่านั้น โดยทั่วไปการตรวจสอบการลงทุนมุ่งเน้นผลประโยชน์แห่งชาติและความเสี่ยงรายภาคส่วน ขณะที่การตรวจสอบสถานะทางการเงินของผู้ซื้ออาจมีขอบเขตจำกัด โครงสร้างเงินทุนหลายชั้น การค้ำประกันข้ามกัน และธุรกรรมระหว่างบุคคลที่เกี่ยวข้องเป็นเรื่องปกติในการควบรวมและซื้อกิจการทั่วโลก เมื่อสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นควบคู่กับการสนับสนุนจากรัฐหรือแนวทางเชิงนโยบายจากต่างประเทศ ความเสี่ยงต่ออธิปไตยทางเศรษฐกิจและความสามารถในการรับมือยิ่งประเมินได้ยาก หากไม่มีความโปร่งใสที่ลึกซึ้งขึ้น

การเงินพลังงานสะอาดก้าวขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญ

แม้ออสเตรเลียจะเพิ่มความเข้มงวดในการกำกับดูแลการเข้าซื้อกิจการในภาคส่วนอ่อนไหว แต่ความร่วมมือยังดำเนินต่อในด้านที่สอดคล้องกับเป้าหมายของทั้งสองประเทศ ตัวอย่างสำคัญเกิดขึ้นเมื่อ Fortescue หนึ่งในผู้ผลิตแร่เหล็กรายใหญ่ที่สุดของโลก ได้รับสินเชื่อร่วมสกุลเงินหยวนมูลค่าราว 14,200 ล้านหยวน หรือประมาณ 2,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ วงเงินกู้ระยะเวลา 5 ปีนี้มีอัตราดอกเบี้ยคงที่ 3.8 เปอร์เซ็นต์ และได้รับการสนับสนุนจากผู้ให้กู้ชั้นนำของจีนและนานาชาติ รวมถึง Bank of China และ ICBC บริษัทระบุว่านี่เป็นสินเชื่อประเภทนี้ครั้งแรกสำหรับบริษัทออสเตรเลีย โดยสามารถนำเงินไปใช้ในกิจการทั่วไปของบริษัทและสนับสนุนโครงการลดการปล่อยคาร์บอน

Fortescue กำลังลงทุนหลายพันล้านดอลลาร์เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก Scope 1 และ Scope 2 จากการดำเนินงานในออสเตรเลียภายในปี 2030 โดยมีแผนลงทุนในพลังงานหมุนเวียนขนาดใหญ่ การเปลี่ยนเครื่องจักรหนักไปใช้ไฟฟ้า และโครงการไฮโดรเจนสีเขียวระยะเริ่มต้น เงินกู้นี้ตอกย้ำความเชื่อมโยงทางการเงินระหว่างศักยภาพด้านเทคโนโลยีสะอาดของภาคอุตสาหกรรมจีนกับแผนลดความเข้มข้นของการปล่อยคาร์บอนจากการผลิตทรัพยากรของออสเตรเลีย อีกทั้งยังส่งสัญญาณถึงการใช้เงินหยวนในสินเชื่อภาคธุรกิจข้ามพรมแดนที่เพิ่มขึ้น

แอนดรูว์ ฟอร์เรสต์ ประธานกรรมการบริหารของ Fortescue กล่าวถึงการจัดหาเงินทุนนี้ว่าเป็นการเดิมพันกับการเปลี่ยนแปลงระลอกใหม่ของภาคอุตสาหกรรม และการกระชับความเป็นหุ้นส่วนกับสถาบันจีน

แอนดรูว์ ฟอร์เรสต์กล่าวว่า ขณะที่สหรัฐฯ ถอยห่างจากการลงทุนในอุตสาหกรรมที่จะยิ่งใหญ่ที่สุดของโลก จีนและ Fortescue กำลังผลักดันเทคโนโลยีสีเขียวที่จำเป็นต่อการเป็นผู้นำการปฏิวัติอุตสาหกรรมสีเขียวทั่วโลก

นักวิเคราะห์ระบุว่า ข้อตกลงนี้แสดงให้เห็นว่าผลประโยชน์ร่วมกันยังคงดำเนินต่อไปได้ แม้มีการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ ผู้ให้กู้จีนต้องการขยายการเงินสีเขียวและสนับสนุนห่วงโซ่อุปทานสำหรับแบตเตอรี่ แผงโซลาร์เซลล์ และอุปกรณ์โครงข่ายไฟฟ้า ขณะที่บริษัทเหมืองแร่ของออสเตรเลียเผชิญแรงกดดันจากนักลงทุนและลูกค้าให้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เงินกู้ที่สนับสนุนการเปลี่ยนมาใช้ไฟฟ้าและพลังงานหมุนเวียนจึงตอบโจทย์ทั้งสองฝ่ายได้ ควบคู่กับการจับตาความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาล การจัดซื้อจัดจ้าง และการถ่ายทอดเทคโนโลยีอย่างใกล้ชิด

เรื่องนี้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์โดยรวมของจีนอย่างไร

การรุกเข้าสู่ประเทศพัฒนาแล้วเป็นส่วนหนึ่งของการปรับทิศทางความสัมพันธ์ของจีนกับต่างประเทศในวงกว้าง สิบปีหลังจากเปิดตัวโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง มูลค่าความเกี่ยวข้องสะสมเกิน 1 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ หากนับรวมการลงทุนและสัญญาก่อสร้าง ในปี 2023 มูลค่าข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับโครงการดังกล่าวเพิ่มขึ้น โดยเห็นการขยับไปสู่เทคโนโลยี โลหะ และเหมืองแร่ที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานอย่างชัดเจน สัดส่วนการใช้จ่ายในโครงการพลังงานสีเขียวสูงที่สุดนับตั้งแต่เริ่มโครงการ ขณะที่ความสนใจด้านระบบส่งไฟฟ้าและการกักเก็บพลังงานเพิ่มขึ้น บริษัทเอกชนจีนเป็นผู้นำการลงทุนหลายรายการ แม้รัฐวิสาหกิจจะยังครองสัญญาก่อสร้างขนาดใหญ่

การหันไปลงทุนในประเทศมั่งคั่งเห็นได้จากตารางอันดับโลก สหรัฐฯ กลายเป็นผู้รับสินเชื่อจากภาคทางการจีนรายใหญ่ที่สุดเพียงประเทศเดียว โดยมีเงินทุนกว่า 200,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐสนับสนุนโครงการและธุรกรรมหลายพันรายการ ยุโรปก็ได้รับเงินทุนจำนวนมากเช่นกัน สินเชื่อเหล่านี้ส่วนใหญ่ไม่ใช่ความช่วยเหลือในความหมายดั้งเดิม แต่มีลักษณะเชิงพาณิชย์และมักมุ่งไปยังสินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์ที่ให้ทั้งผลตอบแทนและอิทธิพล ฐานข้อมูลแสดงให้เห็นว่าสัดส่วนของประเทศรายได้ต่ำและรายได้ปานกลางระดับต่ำลดลงเมื่อเทียบกับช่วงต้นทศวรรษ 2000 ขณะที่สัดส่วนของตลาดรายได้ปานกลางและรายได้สูงเพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดกำลังรออยู่ข้างหน้า ภายในจีน กลไกจัดหาเงินทุนของรัฐบาลท้องถิ่นสะสมหนี้จำนวนมาก หลังใช้จ่ายด้านโครงสร้างพื้นฐานมาหลายปี กลไกเหล่านี้มีความสำคัญต่อการลงทุนภายในประเทศ แต่ฐานะงบดุลกำลังตึงตัว ทางการกำลังพยายามควบคุมการกู้ยืมนอกงบดุลรายการใหม่ และโยกการจัดหาเงินทุนไปสู่พันธบัตรรัฐบาลท้องถิ่นที่โปร่งใสมากขึ้น แม้ความเชื่อมโยงโดยตรงกับการปล่อยสินเชื่อในต่างประเทศมีจำกัด แต่แรงกดดันให้สร้างเสถียรภาพทางการเงินภายในประเทศอาจส่งผลต่อความเสี่ยงที่ผู้ให้กู้ยอมรับในโครงการต่างประเทศระยะยาว และอาจผลักดันให้หันไปเลือกข้อตกลงที่มีกระแสเงินสดชัดเจนหรือมีคุณค่าเชิงยุทธศาสตร์มากกว่า

สิ่งที่มีความหมายต่อออสเตรเลีย

ประสบการณ์ของออสเตรเลียกับสินเชื่อจีนให้ข้อสรุปที่ยั่งยืนสามประการ ประการแรก ความเกื้อหนุนกันทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่งทำให้เงินทุนที่ไหลเข้าสู่ภาคทรัพยากรและโครงสร้างพื้นฐานเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติและมีคุณค่าต่อการเติบโต ประการที่สอง ความเสี่ยงด้านความมั่นคงมีอยู่จริงในภาคส่วนที่เปิดทางให้ควบคุมหน้าที่สำคัญหรือข้อมูล จึงสมควรใช้มาตรการตรวจสอบและกำหนดเงื่อนไขอย่างเข้มงวด ประการที่สาม กลไกทางการเงินเบื้องหลังข้อตกลงข้ามพรมแดนมีความซับซ้อนขึ้น ทั้งศูนย์กลางในต่างประเทศ โครงสร้างการถือครองหลายชั้น และการใช้เงินหยวนในการจัดหาเงินทุนที่เพิ่มขึ้น แนวโน้มเหล่านี้เรียกร้องให้มีเครื่องมือด้านความโปร่งใสและการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ผู้กำหนดนโยบายได้เพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบและขยายรายชื่อภาคส่วนอ่อนไหวแล้ว ขั้นตอนต่อไปได้แก่ การเปิดเผยข้อมูลผู้รับผลประโยชน์ที่แท้จริงให้ดียิ่งขึ้น การตรวจสอบย้อนกลับด้านเงินทุนระหว่างบุคคลที่เกี่ยวข้องให้เข้มแข็งขึ้น และการประสานงานกับพันธมิตรในเรื่องมาตรฐานการลงทุนจากต่างประเทศ การสร้างกำลังการผลิตในประเทศเพิ่มขึ้นสำหรับแร่ธาตุสำคัญจะช่วยเก็บเกี่ยวมูลค่าเพิ่มและกระจายความเสี่ยง การกระจายตลาดส่งออกและห่วงโซ่อุปทานช่วยลดความเสี่ยงจากการกระจุกตัว โดยไม่ปิดกั้นเงินทุนจากต่างประเทศที่มีความสมเหตุสมผลในเชิงพาณิชย์

สำหรับบริษัทต่าง ๆ บทเรียนนี้นำไปใช้ได้จริง ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับสินทรัพย์สำคัญจะถูกตรวจสอบเข้มงวดขึ้นและใช้เวลานานกว่าเดิม ธรรมาภิบาลที่ชัดเจน การเปิดเผยข้อมูลทางการเงิน และการมีพันธมิตรที่น่าเชื่อถือช่วยลดอุปสรรค โครงการกรีนฟิลด์ที่สร้างกำลังการผลิตใหม่ โดยเฉพาะในด้านพลังงานสะอาดและโลหะคาร์บอนต่ำ อาจเดินหน้าได้สะดวกขึ้น หากสอดคล้องกับลำดับความสำคัญของประเทศและผ่านมาตรฐานที่รัดกุม ภูมิทัศน์นี้ไม่ได้แบ่งแค่เปิดหรือปิด แต่เป็นสภาพแวดล้อมที่เปิดรับอย่างเลือกสรร โดยโครงการเชิงพาณิชย์เดินหน้าควบคู่กับมาตรการคุ้มครองความมั่นคง

ประเด็นสำคัญ

• ออสเตรเลียได้รับสินเชื่อจากจีนราว 130,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐระหว่างปี 2000 ถึง 2023 สูงเป็นอันดับสามรองจากสหรัฐฯ และรัสเซีย
• สินเชื่อจีนในออสเตรเลียราว 77 เปอร์เซ็นต์เกี่ยวข้องกับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยเฉพาะในภาคเหมืองแร่ อุตสาหกรรม และการก่อสร้าง
• การปล่อยสินเชื่อสูงสุดในช่วงบูมของอุตสาหกรรมเหมืองแร่ และพุ่งขึ้นในปี 2008 เมื่อ Chinalco พยายามเข้าถือหุ้นรายใหญ่ใน Rio Tinto
• ตั้งแต่ปี 2015 ออสเตรเลียเพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบการลงทุนจากต่างประเทศ และในปี 2022 เพิ่มการกักเก็บพลังงาน สื่อ การเงิน และความมั่นคงทางอาหารเข้าไว้ในภาคส่วนอ่อนไหว
• เงินกู้ที่เกี่ยวข้องกับการควบรวมและซื้อกิจการลดลงจากราว 3,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปีเหลือประมาณ 850 ล้านดอลลาร์หลังการปฏิรูปปี 2022 ขณะที่กิจกรรมแบบกรีนฟิลด์ยังคงทรงตัว
• ความกังวลด้านความมั่นคงรุนแรงที่สุดในภาคแร่ธาตุสำคัญ ข้อมูล และห่วงโซ่อุปทานเทคโนโลยีขั้นสูง ซึ่งการจัดหาเงินทุนที่ไม่โปร่งใสอาจบดบังข้อมูลเรื่องกรรมสิทธิ์และการควบคุม
• กรณีการขายธุรกิจนม Van Diemen’s Land ในปี 2017 แสดงให้เห็นว่าหนี้สินหลายชั้นที่ซับซ้อนอาจทำให้การตรวจสอบทำได้ยาก แม้ในภาคส่วนนอกเหนือจากเทคโนโลยีขั้นสูง
• การเงินเพื่อพลังงานสะอาดกำลังเติบโต Fortescue ได้รับสินเชื่อสกุลหยวนมูลค่า 2,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ระยะเวลา 5 ปี อัตราดอกเบี้ย 3.8 เปอร์เซ็นต์ โดยมีผู้ให้กู้จีนและนานาชาติสนับสนุน เพื่อนำไปใช้ลดการปล่อยคาร์บอนและในกิจการทั่วไปของบริษัท
• จีนยังคงเป็นเจ้าหนี้ภาครัฐรายใหญ่ที่สุดของโลก โดยปล่อยสินเชื่อกว่า 140,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2023 และหันไปปล่อยสินเชื่อในประเทศพัฒนาแล้วมากขึ้น
• ยุทธศาสตร์ของออสเตรเลียในปัจจุบันผสานการเปิดรับโครงการที่สมเหตุสมผลเชิงพาณิชย์อย่างเลือกสรร เข้ากับมาตรการคุ้มครองความมั่นคงแห่งชาติและโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่เข้มงวดขึ้น