วาระเชิงยุทธศาสตร์ก้าวขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญ
สหรัฐฯ กำลังเป็นหัวหอกในความริเริ่มทางการทูตเร่งด่วน เพื่อลดการพึ่งพาแร่สำคัญจากจีนทั่วโลก โดยเชิญประเทศพันธมิตรเข้าร่วมการประชุมสำคัญในวันที่ 4 กุมภาพันธ์ การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศครั้งนี้มีเป้าหมายจัดทำข้อตกลงครอบคลุม เพื่อกระจายแหล่งจัดหาและเสริมความแข็งแกร่งให้ห่วงโซ่อุปทานของทรัพยากรที่กลายเป็นหัวใจสำคัญของเทคโนโลยีสมัยใหม่และการป้องกันประเทศ ความริเริ่มนี้เกิดขึ้นหลังปักกิ่งกำหนดข้อจำกัดการส่งออกแร่หายาก ซึ่งมาตรการดังกล่าวถูกเลื่อนออกไปชั่วคราวผ่านข้อตกลงทางการค้า แต่กลับเร่งให้สหรัฐฯ พยายามสร้างทางเลือกที่ยืดหยุ่นต่อความผันผวนมากขึ้น ขณะที่เจ้าหน้าที่จีนใช้การควบคุมปัจจัยการผลิตสำคัญเหล่านี้เป็นเครื่องมือต่อรองทางภูมิรัฐศาสตร์อย่างแข็งขัน วอชิงตันจึงกำลังระดมพันธมิตรเพื่อสร้างกรอบความมั่นคงด้านแร่รูปแบบใหม่ ที่สามารถรับมือกับการบีบบังคับทางเศรษฐกิจและการหยุดชะงักของอุปทานได้
สารบัญ
เดิมพันครั้งนี้มีความสำคัญมากกว่าดุลการค้าและตัวเลขเศรษฐกิจอย่างมาก แร่สำคัญเป็นรากฐานของทุกสิ่ง ตั้งแต่แบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้าและระบบพลังงานหมุนเวียน ไปจนถึงเครื่องบินขับไล่ล้ำสมัยและการผลิตเซมิคอนดักเตอร์ ขณะที่ความตึงเครียดระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่งทวีความรุนแรงขึ้น ความสามารถในการจัดหาวัสดุเหล่านี้โดยไม่พึ่งพาห่วงโซ่อุปทานของจีนจึงกลายเป็นภารกิจพื้นฐานด้านความมั่นคงแห่งชาติ การประชุมที่กำลังจะมีขึ้นถือเป็นความพยายามระหว่างประเทศที่ประสานงานกันครั้งสำคัญที่สุดในการจัดการกับจุดเปราะบางนี้ โดยรวบรวมผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลักมาร่วมกำหนดยุทธศาสตร์ที่อาจพลิกโฉมเครือข่ายทรัพยากรทั่วโลกไปอีกหลายทศวรรษ
เจ้าหน้าที่สหรัฐฯ ย้ำว่า การสร้างความมั่นคงให้ห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญเป็นภารกิจเร่งด่วนอันดับต้นของรัฐบาลทรัมป์ โดยมีสก็อตต์ เบสเซนต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นผู้นำร่วมกับมาร์โก รูบิโอ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และเจมีสัน เกรียร์ ผู้แทนการค้าสหรัฐฯ อย่างไรก็ตาม การรับมือกับภูมิทัศน์นโยบายแร่ระหว่างประเทศที่ซับซ้อนยังเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง โดยเฉพาะการประสานผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและกรอบกำกับดูแลที่หลากหลายของประเทศพันธมิตร
<จีนครองตลาดอย่างเหนือชั้น
การเข้าใจความเร่งด่วนของความพยายามทางการทูตในขณะนี้ จำเป็นต้องมองให้เห็นขนาดการครอบงำห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญของจีน ประเทศนี้ไม่ได้เพียงขุดแร่จากพื้นดิน แต่สร้างระบบนิเวศครบวงจรที่ครอบคลุมตั้งแต่การทำเหมือง การแปรรูป การถลุงและกลั่น ไปจนถึงการผลิต ตามข้อมูลของทบวงการพลังงานระหว่างประเทศ จีนเป็นผู้กลั่นทองแดง ลิเทียม โคบอลต์ กราไฟต์ และแร่หายากคิดเป็นสัดส่วน 47% ถึง 87% ของปริมาณทั่วโลก การควบคุมดังกล่าวทำให้ปักกิ่งมีอำนาจต่อรองมหาศาลเหนืออุตสาหกรรมทั่วโลกที่ต้องพึ่งพาวัสดุแปรรูปเหล่านี้ เนื่องจากแร่ดิบต้องผ่านกระบวนการกลั่นทางเคมีที่ซับซ้อนก่อนจะนำไปใช้ในเทคโนโลยีขั้นสูงได้
สถานการณ์ยิ่งชัดเจนเมื่อพิจารณาแร่หายากโดยเฉพาะ จีนมีสัดส่วนราว 70% ของการทำเหมืองทั่วโลก และครองกำลังการแปรรูป 90% สำหรับวัสดุเชิงยุทธศาสตร์เหล่านี้ การครอบงำดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นผลจากการลงทุนของรัฐและนโยบายอุตสาหกรรมที่ดำเนินมาอย่างจงใจหลายทศวรรษ โดยเริ่มจริงจังหลังเติ้ง เสี่ยวผิงกล่าวไว้เมื่อปี 1992 ว่า “ตะวันออกกลางมีน้ำมัน จีนมีแร่หายาก” แม้จะมีแหล่งแร่หายากอยู่ทั่วโลก แต่จีนได้สร้างโครงสร้างพื้นฐานและสั่งสมความเชี่ยวชาญที่จำเป็นต่อการแปรรูปวัสดุเหล่านี้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างเป็นระบบ โดยมักกำหนดราคาจนคู่แข่งไม่สามารถเข้าสู่ตลาดได้ในเชิงเศรษฐกิจ
ปักกิ่งแสดงให้เห็นแล้วว่าพร้อมใช้การครอบงำนี้เป็นอาวุธทางการทูต ในปี 2010 จีนระงับการส่งออกแร่หายากไปยังญี่ปุ่นระหว่างข้อพิพาทดินแดนในทะเลจีนตะวันออก ซึ่งทำให้เจ้าหน้าที่สหรัฐฯ และประเทศพันธมิตรตระหนักถึงความเปราะบางเชิงยุทธศาสตร์จากการพึ่งพาห่วงโซ่อุปทานจีน เมื่อไม่นานมานี้ จีนกำหนดข้อจำกัดการส่งออกแร่สำคัญที่มุ่งใช้ในกิจการทหารของญี่ปุ่น และประกาศมาตรการที่ครอบคลุมถึงผลิตภัณฑ์ซึ่งมีแร่หายากจากจีนแม้เพียงปริมาณเล็กน้อย หรือผลิตโดยใช้เทคโนโลยีจีน ข้อจำกัดเหล่านี้มีลักษณะคล้ายกฎ Foreign Direct Product Rule ของสหรัฐฯ และจะกำหนดให้บริษัททั่วโลกต้องขอใบอนุญาตสำหรับผลิตภัณฑ์ที่มีส่วนประกอบจากจีนเพียง 0.1%
จีนลงทุนในเหมืองและกระบวนการผลิตแร่มาหลายทศวรรษ จนปัจจุบันควบคุมทั้งแร่ดิบและการกลั่น ตลอดจนการผลิตปลายน้ำ” เฮย์ลีย์ แชนเนอร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านแร่หายากจากศูนย์ศึกษาสหรัฐฯ แห่งมหาวิทยาลัยซิดนีย์กล่าว “ด้วยวิธีนี้ จีนจึงสร้างห่วงโซ่อุปทานครบวงจรตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ<
ภูมิทัศน์ของแร่สำคัญ
แร่สำคัญครอบคลุมธาตุและสารมากกว่า 50 ชนิด ซึ่งสหรัฐฯ กำหนดว่าจำเป็นต่อความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจและความมั่นคงแห่งชาติ รายการนี้มีตั้งแต่โลหะอุตสาหกรรมที่คุ้นเคยอย่างทองแดงและลิเทียม ไปจนถึงธาตุที่ไม่ค่อยเป็นที่รู้จักอย่างนีโอดิเมียม ซึ่งใช้ทำแม่เหล็กกำลังสูงสำหรับมอเตอร์รถยนต์ไฟฟ้า กังหันลม และลำโพงประสิทธิภาพสูง สิ่งที่ทำให้วัสดุเหล่านี้ “สำคัญ” ไม่ใช่ความขาดแคลน แต่เป็นการที่ขาดไม่ได้ วัสดุเหล่านี้จำเป็นต่อการผลิตแม้ใช้ในปริมาณน้อย และไม่มีวัสดุทดแทนที่ใช้งานได้จริงสำหรับหลายการใช้งาน
กระบวนการกลั่นและแปรรูปอาจเป็นความท้าทายใหญ่ที่สุดสำหรับประเทศที่ต้องการลดการพึ่งพาจีน การขุดแร่จากพื้นดินเป็นเพียงขั้นแรกของห่วงโซ่อุปทานที่ซับซ้อน แร่ดิบต้องผ่านการแยก การเพิ่มความเข้มข้น และการแปรรูปทางเคมี จึงจะนำไปใช้ในการผลิตได้ การแปรรูปขั้นกลางนี้มีความซับซ้อนทางเคมี ใช้ทรัพยากรมาก และมักสร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม การสร้างโรงงานแปรรูปแห่งใหม่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล โดยโรงกลั่นแร่หายากมีต้นทุนเฉลี่ยราว 500 ล้านดอลลาร์ นอกจากนี้ ระยะเวลานานในการเปิดดำเนินการโรงงานยังทำให้การกระจายแหล่งจัดหาอย่างรวดเร็วเป็นเรื่องยากขึ้น
แร่สำคัญอยู่ในสิ่งของที่ใช้ในชีวิตสมัยใหม่มากมาย โดยผู้บริโภคแทบไม่รู้ตัว แบตเตอรี่ลิเทียมไอออนจ่ายพลังงานให้ทุกอย่าง ตั้งแต่สมาร์ตโฟนและรถยนต์ไฟฟ้าไปจนถึงระบบกักเก็บพลังงานระดับโครงข่ายไฟฟ้า แม่เหล็กแร่หายากทำให้มอเตอร์รถยนต์ไฟฟ้ามีขนาดกะทัดรัด และช่วยให้ระบบนำวิถีของอาวุธล้ำสมัยมีความแม่นยำ เครื่องบินขับไล่ F-35 ใช้วัสดุเหล่านี้ในชุดเรดาร์ ระบบโซนาร์ และขีดความสามารถในการสงครามอิเล็กทรอนิกส์ แม้แต่ของใช้ทั่วไปอย่างฮาร์ดไดรฟ์คอมพิวเตอร์ เครื่องสร้างภาพทางการแพทย์ และเครื่องฟอกไอเสียก็ต้องพึ่งพาอุปทานธาตุเฉพาะทางเหล่านี้อย่างต่อเนื่อง หากเข้าถึงแร่สำคัญได้ไม่แน่นอน อุตสาหกรรมทั้งภาคส่วนอาจต้องหยุดดำเนินงาน ผู้บริหารค่ายรถยนต์สหรัฐฯ เตือนว่าการหยุดชะงักของอุปทานอาจทำให้การผลิตรถยนต์ในสหรัฐฯ ต้องหยุดลงภายในไม่กี่สัปดาห์
<ยุทธศาสตร์สหรัฐฯ หลายแนวทาง
รัฐบาลทรัมป์วางยุทธศาสตร์ครอบคลุมเพื่อลดการพึ่งพาจีน โดยดำเนินการหลายด้านพร้อมกัน ในประเทศ เจ้าหน้าที่มุ่งขยายขีดความสามารถด้านการทำเหมืองและแปรรูปของสหรัฐฯ ผ่านการปรับขั้นตอนอนุญาตให้คล่องตัว การให้แรงจูงใจทางการเงิน และการลงทุนโดยตรงจากรัฐบาล กระทรวงกลาโหมเพิ่งเข้าถือหุ้น 15% ใน MP Materials ผู้ผลิตแร่หายากของสหรัฐฯ ด้วยเงิน 400 ล้านดอลลาร์ พร้อมกำหนดราคาขั้นต่ำสำหรับผลิตภัณฑ์หลักและทำสัญญารับซื้อผลผลิต ซึ่งรับประกันอุปสงค์ รูปแบบความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชนนี้สร้างความแน่นอนด้านการลงทุนที่จำเป็นต่อการดึงดูดเงินทุนเข้าสู่โครงการที่อาจประสบปัญหาในตลาดสินค้าโภคภัณฑ์ที่ผันผวน
รัฐบาลยังเปิดพื้นที่ของรัฐบาลกลางให้สำรวจแร่มากขึ้น และเดินหน้าปรับขั้นตอนการอนุญาตที่ขึ้นชื่อว่ายืดเยื้อ การสร้างเหมืองแห่งใหม่ในสหรัฐฯ ใช้เวลาเฉลี่ย 29 ปีในปัจจุบัน ซึ่งยาวนานเป็นอันดับสองของโลก เนื่องจากมีกฎระเบียบของรัฐบาลกลาง มลรัฐ และท้องถิ่นที่ทับซ้อนกัน โครงการเดียวอาจต้องขอใบอนุญาตมากถึง 30 ฉบับ ซึ่งหลายฉบับมีข้อกำหนดซ้ำซ้อน การปฏิรูปกระบวนการนี้ได้รับการสนับสนุนจากทั้งสองพรรค โดยรัฐบาลทรัมป์และรัฐบาลไบเดนต่างสนับสนุนความพยายามเร่งการอนุญาตควบคู่กับการรักษามาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม
เมื่อเห็นว่าทรัพยากรภายในประเทศเพียงอย่างเดียวไม่อาจตอบสนองความต้องการของสหรัฐฯ ได้ ยุทธศาสตร์นี้จึงให้ความสำคัญกับความร่วมมือระหว่างประเทศกับชาติพันธมิตรด้วย สหรัฐฯ ลงนามข้อตกลงด้านแร่กับยูเครนแล้ว และกำลังเจรจาข้อตกลงกับประเทศที่มีแหล่งสำรองมาก แต่ขาดโครงสร้างพื้นฐานด้านการแปรรูปซึ่งจีนครองตลาดอยู่ สก็อตต์ เบสเซนต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เน้นย้ำความสำคัญของการกำหนดราคาขั้นต่ำและใช้กลไกการซื้อขายล่วงหน้าเพื่อสร้างเสถียรภาพให้ตลาด โดยระบุว่าสหรัฐฯ จะดำเนินมาตรการเหล่านี้ “ในอุตสาหกรรมหลากหลายประเภท” ไม่จำกัดเฉพาะแร่หายาก
เจมีสัน เกรียร์ ผู้แทนการค้าสหรัฐฯ เน้นย้ำถึงความจำเป็นในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ยืดหยุ่น และตลาดแร่สำคัญที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจผ่านความร่วมมือระหว่างประเทศ แนวทางนี้ผสานแรงจูงใจในการผลิตภายในประเทศเข้ากับการลงทุนเชิงยุทธศาสตร์ในประเทศพันธมิตร เพื่อสร้างเครือข่ายผู้จัดหาที่หลากหลายและรับมือกับการหยุดชะงักเฉพาะจุดได้ ยุทธศาสตร์ดังกล่าวยังใช้เครื่องมือทางการเงินจากบรรษัทการเงินเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้า และกฎหมายว่าด้วยการผลิตเพื่อการป้องกันประเทศ เพื่อสนับสนุนโครงการเหมืองและแปรรูปในประเทศพันธมิตร
<การประสานงานทั่วโลกและการตอบสนองของพันธมิตร
การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศพันธมิตรในวันที่ 4 กุมภาพันธ์ เป็นความคืบหน้าล่าสุดของความพยายามระหว่างประเทศในวงกว้างเพื่อประสานการรับมือกับการครอบงำตลาดแร่ของจีน เมื่อเดือนมกราคม รัฐมนตรีคลังจากกลุ่ม G7 ซึ่งรวมถึงญี่ปุ่น อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี และแคนาดา ได้พบกันที่กรุงวอชิงตัน พร้อมเจ้าหน้าที่จากออสเตรเลีย เม็กซิโก เกาหลีใต้ และอินเดีย เพื่อหารือเรื่องความยืดหยุ่นของห่วงโซ่อุปทาน ซัตสึกิ คาตายามะ รัฐมนตรีคลังญี่ปุ่นกล่าวกับผู้สื่อข่าวว่า มี “ฉันทามติอย่างกว้างขวางถึงความจำเป็นในการเร่งลดการพึ่งพาจีนด้านแร่หายาก” พร้อมเสนอแนวทางนโยบายในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว
“ดิฉันเน้นย้ำถึงความสำคัญของการให้คำมั่นว่าจะดำเนินมาตรการเหล่านี้” คาตายามะกล่าวถึงข้อเสนอสร้างตลาดที่ตั้งอยู่บนมาตรฐาน เช่น การเคารพสภาพแรงงานและสิทธิมนุษยชน ตลอดจนการใช้เครื่องมือนโยบายหลายรูปแบบ ซึ่งรวมถึงการสนับสนุนจากสถาบันการเงินภาครัฐ มาตรการจูงใจทางภาษีและการเงิน มาตรการด้านการค้าและภาษีศุลกากร มาตรการกักกัน และการกำหนดราคาขั้นต่ำ
ประเทศยุโรปใช้แนวทางรับมือความท้าทายนี้ด้วยความเร่งด่วนควบคู่กับความระมัดระวัง สหรัฐฯ สนับสนุนให้สมาชิกสหภาพยุโรปบางประเทศลงนามบันทึกความเข้าใจแบบทวิภาคี ขณะที่คณะกรรมาธิการยุโรปแนะนำให้รักษาจุดยืนร่วมกันเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรอง เยอรมนี ลาร์ส คลิงไบล์ รัฐมนตรีคลัง เน้นย้ำว่ายุโรปต้องเร่งพัฒนาแหล่งวัตถุดิบสำคัญของตนเอง พร้อมเตือนว่า “การพร่ำบ่นหรือสงสารตัวเองไม่ช่วยอะไร เราต้องลงมือทำ” เขาระบุว่าการหารือในการประชุม G7 ครอบคลุมถึงความเป็นไปได้ในการกำหนดราคาขั้นต่ำสำหรับแร่หายากและการสร้างความร่วมมือเพื่อเพิ่มอุปทาน แต่เตือนว่าการเจรจาเพิ่งเริ่มต้นและยังมีประเด็นที่ไม่ได้ข้อยุติอีกมาก
คู ยุนชอล รัฐมนตรีคลังเกาหลีใต้ เน้นย้ำความสำคัญของการเสริมสร้างห่วงโซ่มูลค่าทั่วโลกบนพื้นฐานของความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ โดยให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับการรีไซเคิลแร่สำคัญเพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ยืดหยุ่น แคนาดาและออสเตรเลียกลายเป็นพันธมิตรสำคัญในความพยายามนี้ เพราะทั้งสองประเทศมีแหล่งสำรองแร่มากและมีอุตสาหกรรมเหมืองที่พัฒนาแล้ว กรอบความร่วมมือสหรัฐฯ-ออสเตรเลียว่าด้วยการสร้างความมั่นคงด้านอุปทานในการทำเหมืองและแปรรูปแร่สำคัญและแร่หายาก ซึ่งเพิ่งจัดทำขึ้น ถือเป็นก้าวสำคัญในการสร้างเครือข่ายอุปทานที่ไม่พึ่งพาจีน โดยรัฐบาลทั้งสองประเทศพร้อมเข้าถือหุ้นในโครงการที่มีมูลค่ารวม 8.5 พันล้านดอลลาร์
<ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและการดำเนินการทางกฎหมาย
สถาบันคลังสมองและผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายเสนอคำแนะนำโดยละเอียดเพื่อเสริมความมั่นคงด้านแร่สำคัญ ศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และกิจการระหว่างประเทศเสนอแนวทางเฉพาะเจ็ดข้อ ซึ่งรวมถึงการฟื้นสำนักงานเหมืองแร่เพื่อประสานการพัฒนาเหมืองภายในประเทศ การจัดทำมาตรการจูงใจเพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมสหรัฐฯ และการปฏิรูปบรรษัทการเงินเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐฯ เพื่อให้จัดหาเงินทุนแก่โครงการแร่ได้ดียิ่งขึ้น ข้อเสนอเหล่านี้เน้นย้ำความจำเป็นของแนวทางที่สมดุล โดยขยายการผลิตภายในประเทศควบคู่กับสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศเชิงยุทธศาสตร์
ข้อเสนอสำคัญประการหนึ่งเรียกร้องให้เพิ่มทองแดงเข้าในบัญชีรายชื่อแร่สำคัญของกระทรวงมหาดไทย แม้ปัจจุบันยังไม่ได้รับการจัดประเภทเป็นแร่สำคัญ แต่ในปี 2022 สหรัฐฯ ใช้ทองแดง 1.8 ล้านเมตริกตัน ทำให้เป็นผู้บริโภครายใหญ่อันดับสองของโลก รองจากจีน ทองแดงจำเป็นต่อโครงสร้างพื้นฐาน เทคโนโลยีพลังงานสะอาด การป้องกันประเทศ อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ และระบบยานยนต์ อุตสาหกรรมปัญญาประดิษฐ์เพียงภาคส่วนเดียวอาจต้องใช้ทองแดงมากถึง 200,000 เมตริกตันต่อปีในช่วงปี 2025 ถึง 2028 เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานศูนย์ข้อมูล ซึ่งจะเพิ่มแรงกดดันอย่างมากต่ออุปทานที่ตึงตัวอยู่แล้ว การจัดประเภททองแดงเป็นแร่สำคัญจะทำให้มีสิทธิ์ได้รับแรงจูงใจที่มีอยู่และที่จะจัดทำขึ้นในอนาคต ช่วยกระตุ้นการลงทุนในขีดความสามารถด้านการกลั่นภายในประเทศ
กองทุนคาร์เนกีเพื่อสันติภาพระหว่างประเทศสนับสนุนการจัดทำยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมโลหะอย่างครอบคลุม โดยสร้างสมดุลระหว่างการย้ายฐานการผลิตกลับประเทศผ่านการทำเหมืองภายในประเทศ กับการย้ายฐานการผลิตไปต่างประเทศผ่านการพัฒนาห่วงโซ่อุปทานระหว่างประเทศ ผลวิเคราะห์ของกองทุนระบุว่า แม้ในสถานการณ์ที่เป็นบวกที่สุด การผลิตภายในประเทศของสหรัฐฯ ก็จะตอบสนองความต้องการสังกะสีและโมลิบดีนัมที่คาดการณ์ไว้ได้เพียงพอในปี 2035 เท่านั้น สหรัฐฯ ยังคงต้องนำเข้าทองแดง กราไฟต์ ลิเทียม เงิน นิกเกิล และแมงกานีสในปริมาณมาก เพื่อรองรับการขยายตัวของอุตสาหกรรมและการปรับปรุงโครงข่ายไฟฟ้า ความเป็นจริงนี้ตอกย้ำความสำคัญของการสร้างความร่วมมือที่เชื่อถือได้กับประเทศพันธมิตร แทนที่จะมุ่งพึ่งพาตนเองอย่างสมบูรณ์
เครื่องมือนโยบาย เช่น สัญญารับประกันราคากับผู้ทำเหมืองและผู้แปรรูปตามรูปแบบข้อตกลงกับ MP Materials อาจสร้างความแน่นอนในการลงทุนผ่านกลไกแบ่งปันผลตอบแทน แทนที่จะใช้ภาษีศุลกากรแบบครอบคลุม ซึ่งอาจทำให้ต้นทุนของผู้ผลิตในประเทศสูงขึ้น สัญญาส่วนต่างราคาสามารถกำหนดราคาใช้สิทธิ โดยยังเปิดโอกาสให้กลไกตลาดทำงานได้ แนวทางนี้สร้างความแน่นอนด้านราคาให้แก่นักลงทุน โดยไม่ทำให้เกิดความบิดเบือนทางเศรษฐกิจเช่นเดียวกับมาตรการกีดกันทางการค้า
<หนทางข้างหน้า: ความท้าทายและกรอบเวลา
แม้การลดการพึ่งพาจีนจะเป็นประเด็นเร่งด่วน แต่ผู้เชี่ยวชาญเตือนว่าการสร้างห่วงโซ่อุปทานทางเลือกที่ยืดหยุ่นต้องอาศัยความพยายามต่อเนื่องเป็นเวลานาน นักวิเคราะห์จาก Adamas Intelligence ประเมินว่า สหรัฐฯ และพันธมิตรจะต้องใช้เวลา 10 ถึง 15 ปีในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่มีขอบเขตและความลึกเพียงพอรองรับอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้น โดยต้องรักษา “แรงขับเคลื่อนด้านนโยบายและการลงทุนอย่างต่อเนื่อง” กรอบเวลานี้สะท้อนความซับซ้อนของการสร้างไม่ใช่แค่เหมือง แต่รวมถึงระบบนิเวศการแปรรูปทั้งหมดที่สามารถแข่งขันกับโครงสร้างพื้นฐานของจีนซึ่งมีอยู่แล้ว
ปริมาณการนำเข้าในปัจจุบันแสดงให้เห็นขนาดของความท้าทาย สหรัฐฯ นำเข้าแม่เหล็กแร่หายากจากจีนราว 10,000 ตันต่อปี ขณะที่ยุโรปนำเข้ามากกว่า 25,000 ตัน คาดว่าความต้องการในทั้งสองภูมิภาคจะเพิ่มขึ้นหลายเท่าในทศวรรษหน้า จากการขยายตัวของรถยนต์ไฟฟ้า ระบบพลังงานหมุนเวียน และการใช้งานด้านการป้องกันประเทศ การตอบสนองความต้องการนี้จากแหล่งที่ไม่ใช่จีนจำเป็นต้องขยายกำลังการทำเหมือง สร้างโรงงานแปรรูป และพัฒนาขีดความสามารถการผลิตสินค้าปลายทางอย่างแม่เหล็กและส่วนประกอบแบตเตอรี่ไปพร้อมกัน
ไรอัน คาสตียู ผู้ก่อตั้งและกรรมการผู้จัดการ Adamas Intelligence ระบุว่า มาตรการควบคุมการส่งออกที่จีนเสนออาจทำให้การหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทานในปัจจุบันดูเป็นเพียง “ความไม่สะดวกเล็กน้อย” หากบังคับใช้กฎใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ผลิตภัณฑ์ที่มีวัสดุหรือเทคโนโลยีจีนแม้เพียงเล็กน้อยจะต้องขอใบอนุญาต ซึ่งอาจทำให้ปัญหาคอขวดและการหยุดชะงักของสายการประกอบที่มีอยู่ทวีความรุนแรงขึ้นหลายเท่า ความเสี่ยงนี้เร่งให้เกิดความพยายามพัฒนาแหล่งจัดหาทางเลือก แต่ช่องว่างด้านความเชี่ยวชาญทางเทคนิค ความกังวลเรื่องสิ่งแวดล้อม และข้อกำหนดด้านเงินทุนยังเป็นอุปสรรคสำคัญ
แม้จะมีเจตจำนงทางการเมืองอย่างแรงกล้า ก็ไม่อาจเร่งขั้นตอนการอนุญาต การจัดหาเงินทุน และการขยายกำลังการผลิตด้านเทคนิคของโครงการที่ซับซ้อนเหล่านี้ได้มากนัก” รอสส์ แชนด์เลอร์ นักวิจัยหลังปริญญาเอกจากมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย ซึ่งศึกษาด้านแร่สำคัญกล่าว เขาอธิบายความพยายามลดการพึ่งพาจีนว่าเป็น “กระบวนการที่ต้องใช้เวลาหลายทศวรรษ<
การคำนวณเชิงยุทธศาสตร์ของจีน
ขณะที่ชาติตะวันตกระดมกำลังเพื่อลดการพึ่งพาจีน นักวิเคราะห์เห็นว่ายุทธศาสตร์ควบคุมการส่งออกของจีนอาจต้องปรับใหม่ การใช้ข้อจำกัดด้านแร่หายากเป็นเครื่องมือทางการทูตในอดีตให้ผลลัพธ์หลากหลาย และมักเร่งความพยายามกระจายแหล่งจัดหาที่ปักกิ่งต้องการสกัดกั้น เมื่อจีนจำกัดการส่งออกไปญี่ปุ่นในปี 2010 องค์การการค้าโลกวินิจฉัยว่ามาตรการดังกล่าวละเมิดกฎการค้าระหว่างประเทศ ทำให้ปักกิ่งถอนมาตรการ แต่ขณะเดียวกันก็ผลักดันให้ญี่ปุ่นและประเทศอื่นพัฒนาแหล่งจัดหาทางเลือก ข้อจำกัดระลอกล่าสุดดูเหมือนกำลังส่งผลในลักษณะเดียวกัน โดยผู้บริโภครายใหญ่ เช่น สหรัฐฯ ญี่ปุ่น และสหภาพยุโรป กำลังฟื้นฟูกำลังการกลั่นภายในประเทศและขยายความเชื่อมโยงด้านอุปทานกับผู้จัดหารายอื่น
นักวิเคราะห์จาก East Asia Forum ระบุว่า การควบคุมการส่งออกที่เข้มงวดขึ้นยิ่งเป็นแรงจูงใจให้ประเทศคู่ค้าของจีนที่มีทรัพยากรมากหันไปใกล้ชิดวอชิงตันมากขึ้น และป้องกันห่วงโซ่อุปทานของตนจากข้อจำกัดที่จีนอาจกำหนด ออสเตรเลียซึ่งพยายามรักษาความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับจีนให้มั่นคงภายใต้รัฐบาลนายกรัฐมนตรีแอนโทนี อัลบาเนซี กลับเลือกกระชับความร่วมมือกับสหรัฐฯ ผ่านกรอบความร่วมมือด้านแร่สำคัญ รูปแบบนี้ชี้ว่านโยบายการทูตด้านทรัพยากรของจีนอาจกำลังเสริมสร้างระบบนิเวศอุปทานที่ไม่พึ่งพาจีน แทนที่จะช่วยรักษาการครอบงำตลาดของจีน
ผู้เชี่ยวชาญบางส่วนเห็นว่าจีนอาจได้ประโยชน์จากแนวทางที่กำหนดเป้าหมายชัดเจนและยึดกฎเกณฑ์ โดยมุ่งเฉพาะข้อกังวลด้านความมั่นคงแห่งชาติที่ชอบธรรม พร้อมรักษาการค้าอย่างเปิดกว้างกับพันธมิตรที่เชื่อถือได้ การยกเว้นพันธมิตรอย่างญี่ปุ่นและสหภาพยุโรปจากข้อจำกัดวงกว้างอาจช่วยรักษาเครือข่ายเศรษฐกิจที่หลากหลายและลดการมองว่าจีนใช้การบีบบังคับ การทำให้บทบาทของจีนในฐานะศูนย์กลางห่วงโซ่อุปทานโลกมีความคาดการณ์ได้และมั่นคงยิ่งขึ้น อาจช่วยรักษาความสัมพันธ์แบบร่วมมือกันภายใต้แรงกดดันจากภายนอก และอาจรักษาส่วนแบ่งตลาดไว้ได้ แม้ชาติตะวันตกจะพัฒนาแหล่งจัดหาทางเลือก
ท้ายที่สุด การแข่งขันเพื่อควบคุมห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญสะท้อนความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ในวงกว้างระหว่างสหรัฐฯ กับจีน การลดการพึ่งพาแร่อาจไม่ยุติการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ แต่สามารถจำกัดความสามารถของปักกิ่งในการใช้ประโยชน์จากอำนาจทางเศรษฐกิจในความขัดแย้งครั้งต่อไป ความสำเร็จของความพยายามกระจายแหล่งจัดหานี้ขึ้นอยู่กับความมุ่งมั่นทางการเมืองที่ต่อเนื่องจากรัฐบาลหลายชุด การลงทุนทางการเงินจำนวนมาก และการประสานงานระหว่างประเทศอย่างมีประสิทธิภาพในทศวรรษหน้า
<สรุปประเด็นสำคัญ
- สหรัฐฯ กำลังนำความพยายามระหว่างประเทศเพื่อลดการพึ่งพาแร่สำคัญจากจีน โดยกำหนดประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศพันธมิตรครั้งสำคัญในวันที่ 4 กุมภาพันธ์
- จีนควบคุมกำลังการแปรรูปแร่หายากทั่วโลก 70% ถึง 90% และมีสัดส่วนสูงในแร่สำคัญชนิดอื่น ทำให้มีอำนาจต่อรองอย่างมากเหนือห่วงโซ่อุปทานทั่วโลก
- แร่สำคัญจำเป็นต่อเทคโนโลยีสมัยใหม่ ทั้งรถยนต์ไฟฟ้า ระบบพลังงานหมุนเวียน ระบบป้องกันประเทศ และการผลิตเซมิคอนดักเตอร์
- การสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ไม่พึ่งพาจีนต้องใช้เวลาลงทุนต่อเนื่อง 10 ถึง 15 ปี ปัจจุบันสหรัฐฯ นำเข้าแร่หายาก 10,000 ตันต่อปี และยุโรปนำเข้า 25,000 ตัน
ยุทธศาสตร์สหรัฐฯ ผสานการขยายการผลิตในประเทศผ่านการปรับขั้นตอนอนุญาตให้คล่องตัวและแรงจูงใจทางการเงิน เข้ากับความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อสร้างเครือข่ายอุปทานที่หลากหลาย
มาตรการควบคุมการส่งออกล่าสุดของจีนต่อผลิตภัณฑ์ที่มีวัสดุหรือเทคโนโลยีจีนแม้เพียงเล็กน้อย เร่งให้ชาติตะวันตกและพันธมิตรกระจายแหล่งจัดหา
ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายแนะนำแนวทางสมดุลที่ผสานการพัฒนาภายในประเทศกับความร่วมมือระหว่างประเทศเชิงยุทธศาสตร์ แทนการมุ่งพึ่งพาตนเองอย่างสมบูรณ์
