สัญญาณของยุคสมัยที่เปลี่ยนไป
รัฐบาลระดับมณฑลทั่วจีนกำลังปรับเป้าหมายด้านเศรษฐกิจสำหรับปี 2026 โดยสองในสามของฝ่ายบริหารระดับมณฑลกำหนดเป้าหมายการเติบโตต่ำกว่าปีก่อนหน้า สะท้อนการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในมุมมองของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นต่อทิศทางเศรษฐกิจใหญ่อันดับสองของโลก การปรับเป้าหมายดังกล่าวบ่งชี้ว่า รัฐบาลกลางอาจยอมรับอย่างเป็นทางการในเร็ว ๆ นี้ว่าเศรษฐกิจกำลังเข้าสู่ยุคการขยายตัวที่ช้าลง เมื่อผู้นำประชุมกันในการประชุมสองสภาประจำปีเดือนมีนาคม
สารบัญ
ตลอดสามปีที่ผ่านมา ปักกิ่งคงเป้าหมายการเติบโตของ GDP ระดับประเทศไว้ที่ “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” อย่างต่อเนื่อง ตัวเลขนี้เป็นทั้งคำมั่นทางการเมืองและเกณฑ์ชี้วัดทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจากรัฐบาลระดับภูมิภาคบ่งชี้ว่าการทำให้ได้ตามเป้าหมายดังกล่าวยากขึ้นเรื่อย ๆ จาก 31 เขตระดับมณฑลบนจีนแผ่นดินใหญ่ มี 21 แห่งปรับลดเป้าหมายการเติบโตปี 2026 ไม่ว่าจะด้วยการลดตัวเลขเป้าหมาย หรือเปลี่ยนถ้อยคำจาก “สูงกว่า” อัตราหนึ่งเป็น “ประมาณ” อัตราดังกล่าว
ขนาดของการปรับเป้าหมาย
การปรับลดที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางเป็นสิ่งที่น่าจับตา จากการรวบรวมข้อมูลของนักวิเคราะห์การเงินที่ซิตี้ พบว่า 13 จาก 20 มณฑลที่ประกาศเป้าหมายปี 2026 ต่อสาธารณะ ตั้งเป้าหมายต่ำกว่าปี 2025 ส่วนใหญ่ปรับลดเป้าหมายลงประมาณ 0.5 จุดเปอร์เซ็นต์ หรือกำหนดเป็นช่วงตัวเลขที่มีค่าต่ำสุดลดลง
เมื่อถ่วงน้ำหนักตามขนาดเศรษฐกิจ เป้าหมายของมณฑลต่าง ๆ เฉลี่ยอยู่ที่ 5.1 เปอร์เซ็นต์ในปี 2026 ซึ่งลดลงเล็กน้อยแต่มีนัยสำคัญจากปีก่อน ๆ และเป็นกรอบขั้นต่ำที่สะท้อนความคาดหวังต่อการเติบโตระดับประเทศอย่างสมจริง ค่าเฉลี่ยถ่วงน้ำหนักมีความสำคัญเป็นพิเศษ เพราะเศรษฐกิจของมณฑลต่าง ๆ รวมกันเป็นตัวกำหนดผลประกอบการระดับประเทศ เมื่อศูนย์กลางอุตสาหกรรมสำคัญอย่างกวางตุ้งและเจียงซูปรับลดเป้าหมาย ผลกระทบก็แผ่ไปทั่วทั้งระบบเศรษฐกิจ
นี่เป็นครั้งแรกในรอบสี่ปีที่เป้าหมายระดับประเทศดูมีแนวโน้มจะถูกปรับลด นับตั้งแต่ปี 2023 เป้าหมาย “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” ยังคงเดิม แม้มีหลักฐานเพิ่มขึ้นว่ากำลังเผชิญความท้าทายเชิงโครงสร้าง การปรับเปลี่ยนเป้าหมายของมณฑลต่าง ๆ บ่งชี้ว่าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นไม่เต็มใจที่จะฝืนตั้งเป้าหมายสูง ซึ่งอาจต้องอาศัยมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ไม่ยั่งยืนหรือการก่อหนี้เพิ่ม
แรงกดดันทางเศรษฐกิจบีบให้ต้องปรับเป้าหมาย
แรงกดดันหลายด้านที่เชื่อมโยงกันเป็นปัจจัยผลักดันให้ใช้แนวทางระมัดระวัง ภาคอสังหาริมทรัพย์ซึ่งเป็นเสาหลักการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนมาอย่างยาวนาน ยังคงถ่วงฐานะการเงินของภูมิภาคต่าง ๆ อย่างหนัก มณฑลกวางตุ้งซึ่งเป็นศูนย์กลางการผลิตชั้นนำของประเทศ สะท้อนให้เห็นปัญหาเหล่านี้ได้อย่างชัดเจน โดยเป็นที่ตั้งของบริษัทอสังหาริมทรัพย์รายใหญ่ที่กำลังประสบปัญหา รวมถึงเอเวอร์แกรนด์ ว่านเค่อ และคันทรี การ์เดน หลังตั้งเป้าการเติบโต “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” ในปี 2025 มณฑลนี้ขยายตัวได้เพียง 3.9 เปอร์เซ็นต์ สำหรับปี 2026 เจ้าหน้าที่กำหนดเป้าหมายที่ระดับต่ำลง คือ 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์
การลงทุนในสินทรัพย์ถาวรทรุดตัวทั่วประเทศ ในปี 2025 ตัวชี้วัดนี้หดตัวเป็นรายปีครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 1992 โดยลดลง 3.8 เปอร์เซ็นต์ นักเศรษฐศาสตร์ระบุว่าการลดลงนี้มีสาเหตุมาจากภาวะถดถอยของตลาดอสังหาริมทรัพย์ แรงกดดันทางการคลังที่เพิ่มขึ้นต่อรัฐบาลท้องถิ่น และการกวาดล้างการแข่งขันในภาคอุตสาหกรรมที่มากเกินไป การลงทุนที่หดตัวทำให้เครื่องยนต์ขับเคลื่อนการเติบโตแบบดั้งเดิม ซึ่งรัฐบาลระดับมณฑลพึ่งพามานานหลายทศวรรษอ่อนกำลังลง
แรงส่งจากการส่งออก ซึ่งช่วยให้จีนทำตัวเลขการเติบโตระดับประเทศได้ 5 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025 เริ่มมีสัญญาณอ่อนแรงในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา การเปลี่ยนแปลงทางประชากรและการปรับโครงสร้างในภาคอสังหาริมทรัพย์ยังคงเป็นแรงต้านเชิงโครงสร้างที่มาตรการกระตุ้นทางการเงินหรือการคลังแก้ไขได้ยาก ระดับหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นแตะเกณฑ์วิกฤตในหลายพื้นที่ ส่งผลให้ความสามารถในการใช้จ่ายด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อช่วยเพิ่มตัวเลขการเติบโตระยะสั้นมีจำกัด
ศูนย์กลางอุตสาหกรรมปรับความคาดหวัง
การปรับเป้าหมายมีน้ำหนักมากเป็นพิเศษเมื่อเกิดขึ้นในเขตเศรษฐกิจหลักของจีน กวางตุ้งครองตำแหน่งเศรษฐกิจระดับมณฑลที่ใหญ่ที่สุดของจีนติดต่อกัน 37 ปี และสร้างผลผลิตทางเศรษฐกิจได้มากกว่าหลายประเทศ การปรับเป้าหมายลงมาอยู่ที่ 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ส่งสัญญาณว่า แม้แต่ภูมิภาคชายฝั่งที่มีพลวัตสูงที่สุดก็ยังได้รับผลกระทบ
มณฑลเจียงซู ซึ่งเป็นเศรษฐกิจระดับภูมิภาคใหญ่อันดับสอง ตั้งเป้าหมายปี 2026 ไว้ที่ 5 เปอร์เซ็นต์ โดยเปลี่ยนจากถ้อยคำเดิมที่ว่า “สูงกว่า 5 เปอร์เซ็นต์” การเปลี่ยนถ้อยคำเล็กน้อยนี้สะท้อนถึงความยืดหยุ่นที่มากขึ้น และการยอมรับว่าการทำตัวเลขให้สูงกว่านี้อาจเป็นไปไม่ได้หากต้องพึ่งพาการใช้จ่ายที่สูญเปล่า เจ้อเจียงซึ่งเป็นอีกหนึ่งฐานการผลิตสำคัญทางตะวันออกและเป็นที่ตั้งของยักษ์ใหญ่ด้านเทคโนโลยีอย่างอาลีบาบา กำหนดเป้าหมายปี 2026 ไว้ที่ 5 ถึง 5.5 เปอร์เซ็นต์
ลู่ถิง หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์จีนของโนมูระ ระบุว่าการปรับเป้าหมายเหล่านี้เป็นไปอย่างสมจริงและสมเหตุสมผล เขากล่าวว่า แม้มณฑลเศรษฐกิจหลักจะเติบโตได้ดีในปี 2025 แต่ข้อมูลพื้นฐานยังชี้ถึงความท้าทายที่ดำเนินต่อไป
การเติบโตที่แข็งแกร่งของมณฑลเศรษฐกิจหลักในปี 2025 เกิดขึ้นได้อย่างยากลำบาก แต่ข้อมูลพื้นฐานยังคงชี้ว่ามีแรงต้านต่อเนื่อง
ลู่กล่าวถึงแรงกดดันเชิงโครงสร้างจากการเปลี่ยนแปลงทางประชากรและการปรับตัวของภาคอสังหาริมทรัพย์ว่าเป็นข้อกังวลหลัก ขณะนี้เขามองว่ามีโอกาสมากขึ้นที่รัฐบาลกลางจะกำหนดเป้าหมายปี 2026 ไว้ระหว่าง 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ และเลิกใช้ถ้อยคำ “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” ที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2023
ข้อยกเว้นในภาคตะวันตกและภาคใต้
ขณะที่แถบอุตสาหกรรมชายฝั่งปรับลดเป้าหมายลง บางพื้นที่ภายในประเทศและเขตเศรษฐกิจเฉพาะทางยังคงตั้งเป้าหมายสูง เขตปกครองตนเองซีจ้างทางตะวันตกเฉียงใต้ของจีนกำหนดเป้าหมายสูงที่สุดในบรรดามณฑลทั้งหมด โดยตั้งเป้าการเติบโตมากกว่า 7 เปอร์เซ็นต์ในปี 2026 หลังขยายตัว 7 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025 ทำให้ซีจ้างเป็นภูมิภาคที่เติบโตเร็วที่สุดของประเทศเป็นปีที่สามติดต่อกัน
โครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เป็นแรงขับเคลื่อนผลงานที่โดดเด่นนี้ โครงการรถไฟเสฉวน-ซีจ้างและโครงการไฟฟ้าพลังน้ำแม่น้ำยาร์ลุงซางโป ซึ่งเริ่มก่อสร้างเมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา กำลังนำเม็ดเงินลงทุนจำนวนมากเข้าสู่ที่ราบสูง โครงการเหล่านี้ช่วยขยายอุปสงค์การบริโภคในท้องถิ่นและส่งเสริมให้ราคาปรับขึ้นในระดับปานกลาง สร้างแรงส่งทางเศรษฐกิจที่มณฑลชายฝั่งไม่อาจทำตามได้โดยง่าย
มณฑลไห่หนาน ซึ่งเป็นเกาะใต้สุดของจีน ตั้งเป้าการเติบโตปี 2026 ไว้ที่ประมาณ 6 เปอร์เซ็นต์ แม้ในปี 2025 มณฑลนี้จะเติบโตเพียง 4 เปอร์เซ็นต์ แต่การเริ่มดำเนินงานศุลกากรพิเศษทั่วทั้งเกาะภายใต้ท่าเรือการค้าเสรีไห่หนานในเดือนธันวาคม 2025 ได้สร้างโอกาสใหม่ ๆ เจ้าหน้าที่วางแผนใช้ข้อได้เปรียบด้านนโยบายเพื่อดึงดูดการบริโภคและการลงทุนจากนอกเกาะ พร้อมประกาศให้ปี 2026 เป็น “ปีแห่งการท่องเที่ยวทางทะเล” โดยตั้งเป้าเพิ่มจำนวนผู้มาเยือน 8 เปอร์เซ็นต์
ผลต่อนโยบายระดับประเทศ
ขณะนี้ทุกสายตาจับจ้องไปยังปักกิ่งและการประชุมสองสภาที่กำลังจะมีขึ้นในเดือนมีนาคม ซึ่งรัฐบาลกลางจะประกาศเป้าหมายการเติบโตของ GDP ระดับประเทศอย่างเป็นทางการ การปรับเป้าหมายของมณฑลต่าง ๆ บ่งชี้ว่าตัวเลขน่าจะอยู่ระหว่าง 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเป็นการปรับลดครั้งแรกในรอบสี่ปี
กวนเทา หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์โลกของ BOCI China ระบุว่า ความคาดหวังของตลาดทยอยปรับเข้าหาช่วงตัวเลขนี้มากขึ้น เพราะเป็นเป้าหมายที่ทำได้จริงและสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาในระยะยาว นักวิเคราะห์ของโกลด์แมน แซคส์ประเมินว่า การบรรลุเป้าหมายปี 2035 ที่ต้องการให้ GDP ต่อหัวใกล้เคียงกับระดับของประเทศเศรษฐกิจพัฒนาแล้วขั้นปานกลาง จำเป็นต้องมีการเติบโตเฉลี่ยต่อปีประมาณ 4.5 เปอร์เซ็นต์ระหว่างปี 2026 ถึง 2030
อย่างไรก็ตาม มีบางฝ่ายเรียกร้องให้ใช้ความระมัดระวัง ซูเจี้ยน ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐกิจแห่งชาติของมหาวิทยาลัยปักกิ่ง เตือนว่าการตั้งเป้าหมายต่ำเกินไปอาจบั่นทอนเป้าหมายการพัฒนาในระยะยาวและทำให้ความคาดหวังของสาธารณชนสั่นคลอน
เป้าหมายการเติบโตเป็นสัญญาณสำคัญต่อสาธารณชน และควรคงไว้ที่ “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” พร้อมเน้นความยืดหยุ่น แทนการกำหนดเป็นข้อบังคับที่เข้มงวด
ข้อถกเถียงนี้สะท้อนความตึงเครียดระหว่างการยอมรับความเป็นจริงทางเศรษฐกิจกับการรักษาความเชื่อมั่น เป้าหมายที่ต่ำลงอาจลดแรงกดดันต่อเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น ไม่ให้ต้องทำตัวเลขให้ถึงเป้าหมายที่เป็นไปไม่ได้ด้วยการปรับแต่งบัญชีหรือก่อหนี้อย่างไม่ยั่งยืน แต่ก็เสี่ยงส่งสัญญาณว่ายุคการขยายตัวอย่างรวดเร็วของจีนได้สิ้นสุดลงอย่างแน่นอนแล้ว
ปรับจุดเน้นจากความเร็วสู่คุณภาพ
การปรับลดเป้าหมายเกิดขึ้นพร้อมกับการเปลี่ยนทิศทางนโยบายในวงกว้าง ซึ่งให้ความสำคัญกับการพัฒนาคุณภาพสูงมากกว่าการเร่งการเติบโตเพียงด้านเดียว รายงานการดำเนินงานของมณฑลต่าง ๆ สำหรับปี 2026 ระบุแผนด้านปัญญาประดิษฐ์ การบริโภคภาคบริการ และการยกระดับอุตสาหกรรมอย่างละเอียด แทนการทุ่มงบกับโครงสร้างพื้นฐานแบบเดิม
ปักกิ่งให้คำมั่นว่าจะดำเนินโครงการ “AI Plus” อย่างเต็มรูปแบบ และจัดตั้งฐานนำร่องการประยุกต์ใช้ AI ระดับชาติในปี 2026 เมืองนี้ตั้งเป้าพัฒนาระบบนิเวศอุตสาหกรรมปัญญาประดิษฐ์ระดับโลก โดยกำหนดให้การใช้จ่ายด้านการวิจัยและพัฒนามีสัดส่วนเกิน 6 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ไปจนถึงปี 2030 มณฑลเจ้อเจียง ซึ่งเป็นที่ตั้งของบริษัท AI อย่าง DeepSeek และ Qwen ของอาลีบาบา คาดการณ์ว่ารายได้ของอุตสาหกรรม AI หลักจะเติบโตเกิน 20 เปอร์เซ็นต์ในปี 2026 แตะระดับมากกว่า 800,000 ล้านหยวน (ประมาณ 115,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ)
การบริโภคภาคบริการเป็นอีกหนึ่งประเด็นสำคัญ ปักกิ่งวางแผนเพิ่มการสนับสนุนนโยบายด้านการศึกษา สาธารณสุข การดูแลผู้สูงอายุ และบริการดูแลเด็ก มณฑลทางตะวันออกเฉียงเหนือมีแผนขยายอุตสาหกรรมหิมะและน้ำแข็ง รวมถึงการท่องเที่ยวที่เกี่ยวข้อง โครงการเหล่านี้มีเป้าหมายเพื่อกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศและสร้างแรงขับเคลื่อนการเติบโตใหม่ ๆ ที่ไม่ต้องพึ่งพาการก่อสร้างอสังหาริมทรัพย์หรืออุตสาหกรรมหนัก
นักเศรษฐศาสตร์ยังเน้นย้ำถึงความสำคัญของการเติบโตของ GDP ในรูปตัวเงิน ซึ่งคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงของราคา การเติบโตในรูปตัวเงินซบเซาอยู่ที่ประมาณ 4 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025 ต่ำกว่าอัตราการเติบโตที่แท้จริง ซึ่งบ่งชี้ถึงแรงกดดันด้านเงินฝืด กัวไค่ ประธานบริหารของสถาบัน CF40 คาดการณ์ว่าการเติบโตของ GDP ในรูปตัวเงินอาจปรับดีขึ้นเป็น 4.5 เปอร์เซ็นต์หรือสูงกว่าในปี 2026 เขาให้เหตุผลว่าการใช้การเติบโตในรูปตัวเงินเป็นหลักยึดของนโยบาย อาจช่วยให้จีนหลุดพ้นจากภาวะเงินเฟ้อต่ำที่ยืดเยื้อได้มีประสิทธิภาพกว่าการกำหนดเป้าหมายเฉพาะการเติบโตที่แท้จริง
ประเด็นสำคัญ
- รัฐบาลระดับมณฑลสองในสามจากทั้งหมด 31 แห่งของจีนปรับลดเป้าหมายการเติบโตของ GDP ปี 2026 เมื่อเทียบกับปี 2025
- กวางตุ้ง ซึ่งมีเศรษฐกิจระดับมณฑลใหญ่ที่สุด ปรับเป้าหมายจาก “ประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์” เป็นช่วง 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ หลังเติบโตเพียง 3.9 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025
- เป้าหมายของมณฑลต่าง ๆ มีค่าเฉลี่ยถ่วงน้ำหนักอยู่ที่ 5.1 เปอร์เซ็นต์ บ่งชี้ว่าเป้าหมายระดับประเทศน่าจะอยู่ที่ 4.5 ถึง 5 เปอร์เซ็นต์
- การลงทุนในสินทรัพย์ถาวรลดลง 3.8 เปอร์เซ็นต์ในปี 2025 ซึ่งเป็นการหดตัวรายปีครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 1992 โดยมีสาเหตุจากความอ่อนแอของภาคอสังหาริมทรัพย์และแรงกดดันทางการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น
- ซีจ้างและไห่หนานตั้งเป้าหมายสูงที่สุดที่มากกว่า 7 เปอร์เซ็นต์และประมาณ 6 เปอร์เซ็นต์ตามลำดับ โดยมีโครงการโครงสร้างพื้นฐานและโครงการท่าเรือการค้าเสรีเป็นแรงขับเคลื่อน
- รัฐบาลกลางจะประกาศเป้าหมายการเติบโตอย่างเป็นทางการสำหรับปี 2026 ในการประชุมสองสภาเดือนมีนาคม
- รัฐบาลท้องถิ่นกำลังหันไปให้ความสำคัญกับการบริโภคภาคบริการ ปัญญาประดิษฐ์ และการพัฒนาคุณภาพสูง มากกว่าการเร่งการเติบโตเพียงด้านเดียว
