อินโดนีเซียปฏิเสธเก็บค่าผ่านทางเรือในช่องแคบมะละกา หลังข้อเสนอช่วงสั้นจุดกระแสกังวลทั่วภูมิภาค

ความเห็นต่างภายในต่อข้อเสนอเก็บค่าผ่านทางทะเล

รัฐบาลอินโดนีเซียเร่งสยบกระแสคาดการณ์เรื่องการเก็บค่าธรรมเนียมเรือที่เดินทางผ่านช่องแคบมะละกา โดยซูจิโอโน รัฐมนตรีต่างประเทศ ประกาศเมื่อวันที่ 23 เมษายนว่า การเรียกเก็บดังกล่าวจะละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ คำชี้แจงนี้มีขึ้นเพียงหนึ่งวันหลังจากปูร์บายา ยูธี ซาเดวา รัฐมนตรีคลัง กล่าวในการประชุมสัมมนาที่กรุงจาการ์ตาว่า อินโดนีเซียอาจเดินตามอิหร่านด้วยการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากเรือที่ใช้เส้นทางน้ำสำคัญแห่งนี้ ซูจิโอโนกล่าวกับผู้สื่อข่าวในเมืองหลวง โดยเน้นย้ำว่าจาการ์ตายังคงมุ่งมั่นต่อเสรีภาพในการเดินเรือผ่านหนึ่งในเส้นทางเดินเรือที่พลุกพล่านที่สุดของโลก เขากล่าวว่า “เราก็หวังให้มีการเดินเรือผ่านได้อย่างเสรีเช่นกัน และผมเชื่อว่านี่เป็นพันธกิจร่วมกันของหลายประเทศในการสร้างเส้นทางเดินเรือที่เปิดกว้าง เป็นกลาง และเกื้อหนุนกัน” พร้อมกล่าวว่า “ดังนั้น ไม่... อินโดนีเซียไม่มีอำนาจที่จะทำเช่นนั้น” การปฏิเสธอย่างรวดเร็วสะท้อนความตึงเครียดภายในรัฐบาลของประธานาธิบดีปราโบโว ซูเบียนโต ซึ่งเคยเรียกร้องต่อสาธารณะให้เจ้าหน้าที่คิดอย่างจริงจังยิ่งขึ้นถึงการสร้างรายได้จากทำเลที่ตั้งทางภูมิศาสตร์เชิงยุทธศาสตร์ของอินโดนีเซีย

ข้อจำกัดทางกฎหมายภายใต้กฎหมายทะเลระหว่างประเทศ

รัฐมนตรีต่างประเทศยืนยันการปฏิเสธโดยอ้างอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ซึ่งเป็นสนธิสัญญาปี 1982 ที่กำกับสิทธิทางทะเลทั่วโลก ภายใต้ UNCLOS อินโดนีเซียมีสถานะเป็นรัฐหมู่เกาะ ซึ่งรับรองอธิปไตยเหนือผืนน้ำระหว่างหมู่เกาะของประเทศเป็นการเฉพาะ อย่างไรก็ตาม สถานะดังกล่าวมาพร้อมพันธกรณีที่ระบุไว้อย่างชัดเจน ซูจิโอโนระบุว่า สนธิสัญญารับรองสิทธิในการเดินเรือผ่านช่องทางเดินเรือได้โดยไม่มีสิ่งกีดขวาง หมายความว่าอินโดนีเซียไม่อาจเรียกเก็บเงินจากเรือเพียงเพราะเดินทางผ่านช่องแคบระหว่างประเทศได้ตามกฎหมาย กรอบกฎหมายนี้แยกบริการท่าเรือที่ผู้ใช้เลือกได้ ซึ่งอนุญาตให้เรียกเก็บค่าธรรมเนียมได้ ออกจากการเดินทางผ่านช่องแคบ ซึ่งต้องไม่เสียค่าใช้จ่าย ดร. อิซยัน มูนีราห์ โมห์ด ซาอีดีน ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายทางทะเล อธิบายความแตกต่างนี้ไว้อย่างชัดเจน โดยกล่าวกับสื่อมาเลเซียว่า “ค่าผ่านทางคือการเก็บเงินเพียงเพราะเดินทางผ่าน ขณะที่ค่าบริการทางทะเลเป็นค่าบริการที่ผู้ใช้เลือกได้ นี่คือเส้นแบ่งทางกฎหมายที่ห้ามก้าวข้าม” และ “การบังคับเรียกเก็บค่าธรรมเนียมใด ๆ มีความเสี่ยงสูง เพราะอาจจุดชนวนความขัดแย้งทางกฎหมายและการทูต” วิเวียน บาลากฤษนัน รัฐมนตรีต่างประเทศสิงคโปร์ ย้ำจุดยืนนี้ในการประชุมรัฐสภาเมื่อต้นเดือนเมษายน โดยระบุว่า การเดินทางผ่านช่องแคบ “ไม่ใช่สิทธิพิเศษที่รัฐชายฝั่งมอบให้ ไม่ใช่ใบอนุญาตให้ใครมาบังคับควบคุม และไม่ใช่ค่าผ่านทางที่ต้องจ่าย แต่เป็นสิทธิของเรือทุกชาติในการเดินทางผ่าน”

ประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคผนึกกำลัง

มาเลเซียและสิงคโปร์ตอบโต้ข้อเสนอนี้ด้วยการคัดค้านร่วมกัน โดยเน้นย้ำว่ารัฐชายฝั่งประเทศใดประเทศหนึ่งไม่อาจกำหนดนโยบายเกี่ยวกับเส้นทางน้ำร่วมกันได้เพียงฝ่ายเดียว โมฮามัด ฮาซัน รัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซีย กล่าวเมื่อวันที่ 22 เมษายนว่า มาเลเซีย สิงคโปร์ อินโดนีเซีย และไทย มี “ความเข้าใจที่ชัดเจนและมั่นคง” ร่วมกันเกี่ยวกับช่องแคบความยาว 900 กิโลเมตรแห่งนี้ เขากล่าวในเวทีเสวนาที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ว่า “การดำเนินการใด ๆ ในช่องแคบมะละกาต้องอาศัยความร่วมมือของทั้งสี่ประเทศ” และ “นี่คือความเข้าใจร่วมกันของเรา จะดำเนินการฝ่ายเดียวไม่ได้” แนวทางที่ตั้งอยู่บนฉันทามตินี้สะท้อนธรรมเนียมทางการทูตของสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน) ซึ่งการตัดสินใจต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกทุกประเทศ ปัจจุบันรัฐชายฝั่งทั้งสี่ร่วมกันลาดตระเวนเพื่อรักษาความมั่นคง โดยกลไกนี้จัดตั้งขึ้นเพื่อหลีกเลี่ยงการมีกองกำลังทหารฝ่ายเดียวในเส้นทางน้ำอ่อนไหวดังกล่าว สิงคโปร์ซึ่งเศรษฐกิจพึ่งพาการค้าทางทะเลทั้งหมด ออกมาปฏิเสธอย่างหนักแน่นที่สุด บาลากฤษนันกล่าวในงานของ CNBC เมื่อวันที่ 22 เมษายนว่า นครรัฐแห่งนี้ “จะไม่เข้าร่วมความพยายามใด ๆ ที่จะปิดกั้น ขัดขวางการเดินเรือ หรือเรียกเก็บค่าผ่านทางในภูมิภาคของเรา” มีเรือเข้าเทียบท่าที่ท่าเรือสิงคโปร์กว่า 130,000 ลำต่อปี ทำให้ข้อจำกัดใด ๆ ต่อการเดินเรือผ่านช่องแคบมะละกาเป็นภัยคุกคามต่อสถานะของสิงคโปร์ในฐานะศูนย์กลางถ่ายลำสินค้าที่ใหญ่ที่สุดในโลก

ปัจจัยอิหร่านและความตึงเครียดที่เพิ่มขึ้น

ข้อเสนอของรัฐมนตรีคลังอินโดนีเซียได้รับแรงบันดาลใจโดยตรงจากการตัดสินใจล่าสุดของอิหร่านในการเก็บค่าผ่านทางจากเรือที่เดินทางผ่านช่องแคบฮอร์มุซ ซึ่งสร้างความปั่นป่วนต่อการไหลเวียนพลังงานทั่วโลกมาตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ ปูร์บายายกการดำเนินการของเตหะรานขึ้นมากล่าวในการประชุมสัมมนาเมื่อวันที่ 22 เมษายน โดยระบุว่า ขณะที่เรือเดินทางผ่านช่องแคบมะละกาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย อิหร่านกลับเก็บเงินที่ช่องแคบฮอร์มุซ เขาเสนอว่า “ถ้าแบ่งกันสามฝ่าย คืออินโดนีเซีย มาเลเซีย และสิงคโปร์ รายได้ก็อาจมีจำนวนมาก” พร้อมยอมรับว่าแนวคิดนี้ยังซับซ้อนและอยู่ในขั้นเริ่มต้น ระบบเก็บค่าผ่านทางของอิหร่าน ซึ่งมีรายงานว่าเรียกเก็บเป็นเงินหยวนจีนหรือสกุลเงินดิจิทัล เริ่มขึ้นหลังความขัดแย้งกับสหรัฐฯ และอิสราเอลดำเนินมาหลายสัปดาห์ การปิดช่องแคบฮอร์มุซบีบให้เศรษฐกิจเอเชียต้องประเมินความมั่นคงของเส้นทางทางเลือกอีกครั้ง โดยเฉพาะเมื่อราคาน้ำมันปรับขึ้นเกินบาร์เรลละ 106 ดอลลาร์ ความวิตกกังวลที่ลุกลามมาถึงเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ส่วนหนึ่งเป็นผลจากความร่วมมือด้านกลาโหมที่แน่นแฟ้นขึ้นระหว่างจาการ์ตากับวอชิงตัน ทั้งสองประเทศลงนามในความเป็นหุ้นส่วนความร่วมมือด้านกลาโหมระดับสำคัญเมื่อวันที่ 13 เมษายน ทำให้ผู้สังเกตการณ์ในภูมิภาคบางส่วนกังวลว่าอาจมีการเพิ่มกำลังทหารอเมริกันใกล้ช่องแคบ อย่างไรก็ตาม อินโดนีเซียยังคงวางตัวเป็นกลางอย่างเคร่งครัดต่อวิกฤตฮอร์มุซ ซูจิโอโนประกาศเมื่อวันที่ 24 เมษายนว่า อินโดนีเซียจะไม่เข้าร่วมภารกิจทางเรือพหุชาติที่สหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสเสนอขึ้นเพื่อคุ้มครองการเดินเรือผ่านฮอร์มุซ โดยระบุว่าการเข้าร่วมจะ “ละเมิดจุดยืนเป็นกลางของเรา” และขัดแย้งกับหลักนโยบายต่างประเทศ “อิสระและแข็งขัน” ของอินโดนีเซีย

เดิมพันเชิงยุทธศาสตร์และผลกระทบต่อการค้าโลก

ช่องแคบมะละกาเป็นเส้นเลือดทางทะเลหลักที่เชื่อมมหาสมุทรอินเดียกับมหาสมุทรแปซิฟิก รองรับสินค้าที่มีการค้าทั่วโลกราว 25 ถึง 30 เปอร์เซ็นต์ มีเรือเดินทางผ่านมากกว่า 200 ลำต่อวัน ทั้งเรือคอนเทนเนอร์ เรือบรรทุกน้ำมัน และเรือบรรทุกสินค้าเทกอง รวมแล้วกว่า 90,000 ลำต่อปี เส้นทางน้ำแห่งนี้ขนส่งน้ำมันประมาณ 23.2 ล้านบาร์เรลต่อวัน มากกว่าช่องแคบฮอร์มุซเสียอีก ณ จุดที่แคบที่สุดใกล้สิงคโปร์ ช่องแคบมีความกว้างเพียง 2.7 กิโลเมตร และมีความลึกเฉลี่ย 25 เมตร ก่อให้เกิดคอขวดตามธรรมชาติที่ทำให้การเดินเรือมีความเสี่ยง แม้ไม่มีการแทรกแซงทางการเมืองก็ตาม ระบบเก็บค่าผ่านทางใด ๆ จะส่งผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทานทั่วโลกต่อเนื่องเป็นทอด ๆ ดังที่ ดร. อาอิซัต ไครี จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติมาเลเซีย ระบุว่า “ผลกระทบไม่ได้จำกัดอยู่แค่ตู้สินค้าสำหรับสินค้าอุปโภคบริโภค แต่ยังรวมถึงปัจจัยการผลิตทางอุตสาหกรรม อาหารนำเข้า และห่วงโซ่อุปทานพลังงาน ท้ายที่สุดแล้ว ต้นทุนจะตกไปอยู่กับผู้นำเข้า ผู้ผลิต ผู้ค้าปลีก และผู้บริโภค” จีนมีความเปราะบางเป็นพิเศษ โดยน้ำมันนำเข้าราว 80 เปอร์เซ็นต์ต้องผ่านช่องแคบแห่งนี้ การพึ่งพาดังกล่าวซึ่งเรียกว่า “ปัญหามะละกา” นับตั้งแต่หู จิ่นเทา อดีตประธานาธิบดีจีน ระบุถึงประเด็นนี้ในปี 2003 ถือเป็นจุดอ่อนเชิงยุทธศาสตร์ที่ปักกิ่งหวั่นเกรงว่าอาจถูกมหาอำนาจคู่แข่งนำมาใช้กดดัน เจ้าหน้าที่จีนมองช่องแคบนี้มาโดยตลอดว่ามีความสำคัญต่อความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ จึงลงทุนในท่อส่งพลังงานทางเลือกและพลังงานหมุนเวียนเพื่อลดการพึ่งพาการขนส่งทางทะเล

ไทยมองเห็นโอกาสจากโครงการสะพานเชื่อมเศรษฐกิจ

ขณะที่อินโดนีเซีย มาเลเซีย และสิงคโปร์ถกเถียงเรื่องการกำกับดูแลทางทะเล ไทยมองความไม่แน่นอนในภูมิภาคเป็นโอกาสผลักดันโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีความทะเยอทะยาน รองนายกรัฐมนตรีพิพัฒน์ รัชกิจประการ ประกาศเมื่อวันที่ 20 เมษายนว่า กรุงเทพฯ จะเร่งแผนก่อสร้างสะพานเชื่อมเศรษฐกิจทางบกระหว่างท่าเรือฝั่งทะเลอันดามันกับอ่าวไทย โครงการมูลค่า 1 ล้านล้านบาท (31,000 ล้านดอลลาร์) จะเชื่อมท่าเรือด้วยเครือข่ายถนนและทางรถไฟ ซึ่งอาจลดเวลาเดินทางได้สี่วันและลดต้นทุนการขนส่งลง 15 เปอร์เซ็นต์ พิพัฒน์กล่าวว่า “ความขัดแย้งในตะวันออกกลางแสดงให้เห็นถึงข้อได้เปรียบของการควบคุมเส้นทางขนส่ง” และ “ประเทศไทยจะได้เปรียบอย่างมากจากการเป็นผู้ดำเนินการเส้นทางเชื่อมระหว่างมหาสมุทรแปซิฟิกกับมหาสมุทรอินเดีย” ข้อเสนอนี้เป็นทางเลือกที่ไม่สุดโต่งเท่าคลองกระ ซึ่งมีการถกเถียงกันมานานและจะตัดผ่านส่วนที่แคบที่สุดของคาบสมุทรมลายู แต่ถูกยกเลิกซ้ำหลายครั้งเนื่องจากคาดว่าจะมีต้นทุนมหาศาลและข้อกังวลด้านสิ่งแวดล้อม เมื่อเส้นทางเดินเรือกำลังเผชิญความเสี่ยงที่จะหยุดชะงัก แนวคิดสะพานเชื่อมเศรษฐกิจทางบกจึงกลับมามีความสำคัญอีกครั้งในฐานะเส้นทางเลี่ยง ซึ่งอาจเบี่ยงเบนสินค้าปริมาณมากออกจากจุดคอขวดมะละกาได้ทั้งหมด

แบบอย่างในประวัติศาสตร์และความเสี่ยงทางทหาร

การคำนวณเชิงยุทธศาสตร์เกี่ยวกับจุดคอขวดทางทะเลยังคงไม่เปลี่ยนแปลงตลอดประวัติศาสตร์การทหาร ดังเห็นได้จากวาระครบรอบ 110 ปีของยุทธการกัลลิโปลีในปีนี้ ระหว่างปฏิบัติการในสงครามโลกครั้งที่หนึ่งช่วงปี 1915-1916 กองกำลังสัมพันธมิตรพยายามยึดช่องแคบดาร์ดะเนลส์เพื่อเข้าถึงทะเลดำ และต้องสูญเสียกำลังพลอย่างมหาศาล ความล้มเหลวครั้งนั้นชี้ให้เห็นว่า การควบคุมเส้นทางน้ำแคบมักเป็นตัวกำหนดผลลัพธ์ของความขัดแย้งครั้งใหญ่และการไหลเวียนทางเศรษฐกิจ นักวิเคราะห์จากสถาบันโลวีเตือนว่า พลวัตในลักษณะเดียวกันอาจเกิดขึ้นกับช่องแคบมะละกา หากเกิดความขัดแย้งในอนาคตที่เกี่ยวข้องกับจีน ไต้หวัน และสหรัฐฯ มีหลายสถานการณ์ที่ก่อความเสี่ยงเฉียบพลัน ได้แก่ การปิดล้อมหรือกำหนดเขตห้ามเดินเรือเพื่อจำกัดการเข้าถึง ปฏิบัติการสกัดกั้นทางทะเล เช่น การวางทุ่นระเบิดหรือการสกัดกั้นด้วยเรือดำน้ำ การโจมตีอย่างแม่นยำต่อโครงสร้างพื้นฐานท่าเรือ หรือความพยายามยึดพื้นที่ชายฝั่งเพื่อควบคุมเส้นทางน้ำทั้งหมด ดังที่เห็นในยุทธการกัลลิโปลี การควบคุมทะเลมักเชื่อมโยงอย่างแยกไม่ออกกับการควบคุมผืนดินที่อยู่ติดกัน การยึดครองพื้นที่ชายฝั่งตามแนวคาบสมุทรมาเลเซีย สุมาตรา หรือสิงคโปร์ อาจทำให้สามารถปิดกั้นการเข้าถึงทางทะเลและครอบงำเส้นทางเดินเรือสำคัญได้ แม้รัฐชายฝั่งจะประกาศวางตัวเป็นกลาง แต่จุดยืนดังกล่าวต้องมีการป้องปรามทางทหารที่น่าเชื่อถือรองรับ กรอบการลาดตระเวนร่วมในปัจจุบัน แม้มีประสิทธิภาพในการต่อต้านโจรสลัด แต่อาจไม่เพียงพอเมื่อเผชิญการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ

การรักษาสมดุลนโยบายต่างประเทศของอินโดนีเซีย

ข้อถกเถียงเรื่องข้อเสนอเก็บค่าผ่านทางเผยให้เห็นความตึงเครียดที่ซ่อนอยู่ในแนวทางของอินโดนีเซียต่อการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ ประธานาธิบดีปราโบโวสั่งการให้รัฐบาลมีบทบาทมากขึ้นในการค้าโลก และคิดอย่าง “เชิงรุก” มากขึ้นเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของชาติ อย่างไรก็ตาม การปฏิเสธอย่างรวดเร็วของซูจิโอโนต่อทั้งการเก็บค่าผ่านทางช่องแคบมะละกาและภารกิจทางเรือในช่องแคบฮอร์มุซ แสดงให้เห็นว่าหลัก “อิสระและแข็งขัน” (bebas aktif) แบบดั้งเดิมของอินโดนีเซียยังคงมีอิทธิพลเหนือกว่า นโยบายนี้ก่อตั้งขึ้นในช่วงสงครามเย็น โดยกำหนดให้ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดและวางตัวเป็นกลางในความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจ นักวิเคราะห์ระบุว่า คนบางกลุ่มในระบบของอินโดนีเซียมองโอกาสเชิงยุทธศาสตร์แตกต่างจากพันธมิตรตะวันตก ยูอัน แกรม จากสถาบันนโยบายยุทธศาสตร์ออสเตรเลีย ตั้งข้อสังเกตว่า ปราโบโวแสดงให้เห็นถึงความพร้อมที่จะดำเนินการสวนทางกับคำแนะนำของกระทรวงการต่างประเทศของตนเองเพื่อผลักดันข้อตกลง จึงเป็นไปได้ว่าแนวคิดเก็บค่าผ่านทางเป็น “ข้อเสนอหยั่งเชิง” เพื่อทดสอบปฏิกิริยาของภูมิภาค เหตุการณ์นี้เตือนให้เห็นว่าที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของอินโดนีเซียทำให้ประเทศมีอำนาจต่อรองเหนือการค้าโลกอย่างมหาศาล แม้ข้อจำกัดทางกฎหมายและการทูตจะยังขัดขวางการใช้อำนาจดังกล่าวในปัจจุบันก็ตาม ในระยะใกล้นี้ รัฐชายฝั่งทั้งสี่ดูจะมุ่งมั่นรักษาสถานะเดิมที่เปิดให้เดินเรือผ่านได้โดยเสรี และสนับสนุนด้วยการลาดตระเวนด้านความมั่นคงร่วมกัน เทเรซา ลาซาโร รัฐมนตรีต่างประเทศฟิลิปปินส์ ยืนยันเมื่อวันที่ 23 เมษายนว่า อาเซียนยังไม่ได้หารือเรื่องช่องแคบมะละกาและสิงคโปร์อย่างเป็นทางการ โดยกลุ่มยังคงมุ่งเน้นความมั่นคงด้านพลังงานและอาหาร รวมถึงการคุ้มครองพลเมือง

ประเด็นสำคัญ

• ซูจิโอโน รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซีย ปฏิเสธข้อเสนอของปูร์บายา ยูธี ซาเดวา รัฐมนตรีคลัง ที่จะเก็บค่าผ่านทางจากเรือที่เดินทางผ่านช่องแคบมะละกา โดยระบุว่าจะละเมิด UNCLOS
• ข้อเสนอนี้ได้รับแรงบันดาลใจจากการที่อิหร่านเริ่มเก็บค่าผ่านทางในช่องแคบฮอร์มุซเมื่อไม่นานมานี้ แต่การดำเนินการต้องได้รับฉันทามติจากมาเลเซีย สิงคโปร์ อินโดนีเซีย และไทย
• สิงคโปร์และมาเลเซียคัดค้านการดำเนินการฝ่ายเดียวอย่างหนักแน่น โดยสิงคโปร์เน้นย้ำว่าการเดินทางผ่านช่องแคบเป็นสิทธิระหว่างประเทศ ไม่ใช่สิทธิพิเศษที่ต้องเสียค่าธรรมเนียม
• ช่องแคบมะละการองรับเรือมากกว่า 90,000 ลำต่อปี ขนส่งสินค้าราว 25 ถึง 30 เปอร์เซ็นต์ของการค้าโลก และน้ำมัน 23.2 ล้านบาร์เรลต่อวัน
• ไทยกำลังผลักดันโครงการสะพานเชื่อมเศรษฐกิจทางบกมูลค่า 31,000 ล้านดอลลาร์ เพื่อเลี่ยงช่องแคบโดยสิ้นเชิง ท่ามกลางความกังวลที่เพิ่มขึ้นเกี่ยวกับความมั่นคงของจุดคอขวดทางทะเล
• อินโดนีเซียปฏิเสธเข้าร่วมภารกิจทางเรือที่สหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสเป็นผู้นำในช่องแคบฮอร์มุซ โดยยังคงจุดยืนนโยบายต่างประเทศที่เป็นกลางตามหลัก “อิสระและแข็งขัน”