ญี่ปุ่นเปิดทางให้รัฐบาลท้องถิ่นสั่งห้ามที่พักเอกชน หลังประชาชนร้องเรียนเพิ่มขึ้น

หน่วยงานระดับชาติกลับลำนโยบายห้ามที่พักเอกชน

สำนักงานการท่องเที่ยวญี่ปุ่นกำลังเตรียมกลับลำนโยบายที่ดำเนินมาหลายปี โดยแจ้งเทศบาลว่ามีอำนาจสั่งห้ามบริการที่พักเอกชนที่เรียกว่า มินปากุ (minpaku) ได้อย่างมีผลในย่านที่นักท่องเที่ยวหลั่งไหลเข้ามาจนกระทบต่อชีวิตประจำวัน แหล่งข่าวที่ทราบเรื่องระบุว่า สำนักงานฯ จะออกประกาศชี้แจงในช่วงปลายเดือนนี้ว่า ข้อบัญญัติท้องถิ่นสามารถกำหนดให้พื้นที่ที่ระบุมีวันเปิดดำเนินการต่อปีเป็นศูนย์ได้ ซึ่งขัดแย้งโดยตรงกับจุดยืนก่อนหน้านี้ที่มองว่าการห้ามเช่นนี้ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย

การเปลี่ยนท่าทีเกิดขึ้นขณะที่ญี่ปุ่นพยายามสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านการท่องเที่ยวอันทะเยอทะยานกับปัญหานักท่องเที่ยวล้นเมืองในย่านที่พักอาศัย นับตั้งแต่กฎหมายธุรกิจที่พักเอกชนมีผลบังคับใช้ในเดือนมิถุนายน 2018 เจ้าของอสังหาริมทรัพย์สามารถจดทะเบียนบ้านและอพาร์ตเมนต์เป็นที่พักระยะสั้นได้ไม่เกิน 180 วันต่อปี โดยไม่ต้องมีใบอนุญาตโรงแรมแบบดั้งเดิม ระบบนี้ออกแบบมาเพื่อรองรับนักท่องเที่ยวขาเข้าที่เพิ่มขึ้นด้วยการนำที่อยู่อาศัยว่างมาใช้ประโยชน์ และจำนวนการจดทะเบียนก็เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยแตะประมาณ 40,700 แห่งทั่วประเทศในเดือนพฤษภาคม เงื่อนไขการเริ่มต้นที่ไม่ยุ่งยากทำให้มินปากุเป็นทางเลือกที่น่าสนใจสำหรับทั้งนักลงทุนอสังหาริมทรัพย์และเจ้าของบ้าน ส่งผลให้ขยายตัวอย่างรวดเร็วในเขตเมืองและเมืองตากอากาศ

อย่างไรก็ดี การเติบโตดังกล่าวก่อให้เกิดความขัดแย้ง ประกาศฉบับใหม่ที่จะออกระบุว่า เทศบาลอาจกำหนดเพดานจำนวนวันเป็นศูนย์ได้เมื่อที่พักเอกชนเสี่ยงทำให้สภาพแวดล้อมการอยู่อาศัยใกล้บ้านเรือนหรือสถานศึกษาย่ำแย่ลง นอกจากนี้ยังยืนยันว่าอาจจำกัดการดำเนินงานที่มีอยู่แล้วในพื้นที่ซึ่งเริ่มเกิดปัญหา และผู้ประกอบการอาจถูกบังคับให้ติดตั้งเครื่องวัดระดับเสียงและกล้องวงจรปิดเพื่อติดตามการปฏิบัติตามกฎ

นอกเหนือจากการให้อำนาจแก่ข้อบัญญัติท้องถิ่นแล้ว รัฐบาลกลางมีแผนเปิดศูนย์รับเรื่องร้องเรียนทางโทรศัพท์ในช่วงทดลองระหว่างปีงบประมาณนี้ เพื่อรับแจ้งปัญหาเสียงดังและเหตุรบกวนอื่น ๆ ในเวลากลางคืน มาตรการนี้สะท้อนว่าขณะนี้โตเกียวยอมรับถึงช่องโหว่ในการบังคับใช้กฎ ซึ่งทำให้ประชาชนไม่พอใจและเจ้าหน้าที่เทศบาลต้องรับมือกับการละเมิดกฎจำนวนมากเกินกำลัง

เหตุใดประชาชนจึงคัดค้าน

ข้อร้องเรียนที่ผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบายครั้งนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่หรือเกิดขึ้นเพียงแห่งเดียว ทั่วทั้งเขตต่าง ๆ ของโตเกียวและแหล่งท่องเที่ยวสำคัญอย่างเกียวโตและโอซากา ประชาชนแจ้งปัญหานานัปการที่เชื่อมโยงกับผู้เข้าพักระยะสั้น ซึ่งมักเดินทางมาโดยแทบไม่เข้าใจธรรมเนียมท้องถิ่น

ในเขตคิตะ กรุงโตเกียว ซึ่งจำนวนที่พักมินปากุที่จดทะเบียนเพิ่มขึ้นราวสามเท่าในช่วงสามปีจนอยู่ที่ 522 แห่ง ณ เดือนกันยายน 2024 ผู้นำชุมชนระบุว่า ข้อร้องเรียนอย่างเป็นทางการเพิ่มขึ้นเก้าเท่า รวมเป็น 53 เรื่องเฉพาะในปีงบประมาณ 2024 ชายวัย 77 ปีซึ่งเป็นหัวหน้าสมาคมชุมชนท้องถิ่นแห่งหนึ่งกล่าวถึงความรู้สึกที่ปะปนกันต่อความเปลี่ยนแปลงในย่านของเขา

แม้ผมจะดีใจที่มีนักท่องเที่ยวมาเขตคิตะ แต่ก็อยากให้พวกเขาปฏิบัติตามกฎ

เขาเล่าว่าจุดรวบรวมขยะกลายเป็นที่ทิ้งขยะไม่คัดแยก รวมถึงขวดที่มีฉลากภาษาต่างประเทศ หลังจากอาคารใกล้เคียงเริ่มรับนักท่องเที่ยว เขาระบุว่ามีการฝ่าฝืนกฎท้องถิ่นเรื่องการทิ้งขยะบ่อยครั้งมาก ในบางกรณี ผู้เข้าพักนำขยะมาวางไว้นอกเวลารวบรวมที่กำหนด ดึงดูดสัตว์รบกวนและทำให้เกิดภาพไม่น่าดูสำหรับผู้อยู่อาศัยมายาวนานที่ภูมิใจในถนนหนทางอันสะอาดเรียบร้อย

เสียงดังยามดึกยังเป็นอีกประเด็นที่สร้างความขัดแย้ง ในเขตชินจูกุ ซึ่งออกคำสั่งปิดกิจการเป็นครั้งแรกของโตเกียวต่อสถานประกอบการ 11 แห่งที่ดำเนินการโดยผู้ประกอบการ 4 รายในเดือนธันวาคม หลังฝ่าฝืนข้อกำหนดภาคบังคับซ้ำหลายครั้ง ข้อมูลของเทศบาลระบุว่า ข้อร้องเรียนส่วนใหญ่จากทั้งหมด 561 เรื่องในปีงบประมาณ 2025 เกี่ยวข้องกับเสียงดังและการทิ้งขยะไม่ถูกวิธี ผู้อยู่อาศัยในเขตโทชิมะ ซึ่งมีที่พักมินปากุที่จดทะเบียนแล้วกว่า 1,800 แห่งใกล้สถานีอิเคะบุคุโระ ก็แสดงความไม่พอใจในลักษณะเดียวกัน ในการประชุมท้องถิ่นเมื่อเดือนตุลาคม 2025 ประธานสมาคมชุมชนแห่งหนึ่งเรียกผู้ประกอบการมินปากุอย่างตรงไปตรงมาว่าเป็นตัวร้าย สะท้อนความโกรธของชุมชนที่รู้สึกว่าย่านของตนถูกเปลี่ยนเป็นเขตโรงแรมอย่างไม่เป็นทางการโดยไม่ได้รับความยินยอม ข้อร้องเรียนรวมถึงเสียงล้อลากกระเป๋าบนถนนหลังเที่ยงคืน และการจัดปาร์ตี้ในที่พักที่ไม่มีผู้ดูแลประจำสถานที่

ข้อห้ามท้องถิ่นจะมีผลอย่างไร

ประกาศที่สำนักงานการท่องเที่ยวเตรียมออกจะช่วยให้รัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งได้รับความชัดเจนทางกฎหมายที่ต้องการ ภายใต้กฎหมายธุรกิจที่พักเอกชน รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดพื้นที่และวันดำเนินการได้ แต่แนวทางของรัฐบาลกลางจนถึงขณะนี้ไม่สนับสนุนให้กำหนดเพดาน 180 วันต่อปีเป็นศูนย์

จุดยืนใหม่นี้รับรองอย่างชัดเจนว่า การกำหนดเพดานวันเป็นศูนย์เป็นเครื่องมือที่ชอบด้วยกฎหมายในการคุ้มครองย่านที่พักอาศัย เทศบาลจะได้รับแจ้งว่าสามารถห้ามมินปากุทั้งแห่งใหม่และที่เปิดดำเนินการอยู่แล้วในพื้นที่เฉพาะได้ หากคาดว่าที่พักให้เช่าจะเพิ่มความหนาแน่นใกล้โรงเรียนหรือเขตที่อยู่อาศัย หรือหากเกิดผลกระทบเชิงลบขึ้นแล้ว

นอกเหนือจากการห้ามตามพื้นที่แล้ว ประกาศยังจะรับรองข้อกำหนดด้านอุปกรณ์ ข้อบัญญัติท้องถิ่นอาจกำหนดให้ผู้ประกอบการติดตั้งกล้องวงจรปิดและเครื่องวัดระดับเสียง เพื่อสร้างหลักฐานเมื่อเกิดข้อพิพาทเรื่องเสียงจากปาร์ตี้หรือพฤติกรรมอึกทึก นับเป็นการยกระดับการกำกับดูแลครั้งสำคัญ จากเดิมที่เน้นการจดทะเบียนเป็นหลัก สู่การติดตามตรวจสอบบ้านส่วนตัวที่นำมาใช้เป็นที่พักเชิงพาณิชย์อย่างจริงจัง

กฎหมายปี 2018 เดิมจัดทำขึ้นเพื่อลดอุปสรรคทางกฎหมายสำหรับเจ้าของบ้านที่ต้องการให้ผู้เดินทางเช่าห้องว่าง ต่างจากโรงแรมแบบดั้งเดิมที่ต้องมีใบอนุญาตและพนักงานประจำแผนกต้อนรับภายใต้กฎหมายธุรกิจโรงแรม มินปากุเพียงแค่ต้องจดทะเบียน แนวทางที่คล่องตัวนี้ช่วยให้ตลาดขยายตัวอย่างรวดเร็ว แต่ก็ทำให้ภาระการบังคับใช้กฎตกอยู่กับสำนักงานเขตท้องถิ่นที่มีเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอเป็นอย่างมาก

เมืองต่าง ๆ เดินหน้ากำหนดแนวทางของตนเอง

รัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งคาดการณ์ถึงการกลับลำนโยบายและเริ่มเข้มงวดกฎด้วยตนเองแล้ว เกียวโตซึ่งบังคับใช้ข้อจำกัดมินปากุที่เข้มงวดที่สุดแห่งหนึ่งในญี่ปุ่น กำลังพิจารณาขยายเขตที่ห้ามให้เช่าที่พักดังกล่าวอย่างมีผล นายกเทศมนตรีโคจิ มัตสึอิกล่าวในเดือนมกราคมว่า การดำเนินงานมินปากุส่งผลกระทบในทางลบต่อการดูแลรักษาชุมชนท้องถิ่นอยู่บ้าง เขาแสดงความต้องการที่จะเพิ่มความเข้มงวดของกฎผ่านการแก้ไขข้อบัญญัติ พร้อมกล่าวว่าจะไม่ตัดความเป็นไปได้ในการกำหนดเพดานวันเป็นศูนย์

ที่เมืองคารุอิซาวะ เมืองตากอากาศบนภูเขาทันสมัยในจังหวัดนากาโนะ นายกเทศมนตรีมิจิโอะ สึจิยะประกาศในเดือนตุลาคมว่า เป้าหมายสูงสุดคือห้ามการดำเนินงานมินปากุทั่วทั้งเมือง เทศบาลได้เรียกร้องให้รัฐบาลกลางอนุญาตให้กำหนดข้อจำกัดตามสภาพความเป็นจริงในท้องถิ่น แทนการใช้แนวทางเดียวกันทั่วประเทศตามที่โตเกียวกำหนด

เขตต่าง ๆ ในเมืองหลวงก็กำลังเร่งหาทางตอบสนอง เขตสุมิดะกำลังพิจารณาข้อบัญญัติที่จำกัดมินปากุให้เปิดเฉพาะวันหยุดสุดสัปดาห์ เว้นแต่จะมีผู้จัดการซึ่งเป็นผู้อยู่อาศัยประจำอยู่ เขตคิตะกำลังพิจารณาห้ามสถานประกอบการใหม่ในย่านที่พักอาศัย หากไม่มีผู้ดูแลประจำสถานที่ ส่วนเขตโทชิมะ หลังจากเสนอเพดานเบื้องต้นไว้ที่ 84 วันต่อปี ซึ่งผู้ประกอบการประณามว่าไม่คุ้มทุนทางเศรษฐกิจ ก็ปรับร่างเป็น 120 วัน พร้อมระยะผ่อนผันหนึ่งปีก่อนเริ่มบังคับใช้ในเดือนธันวาคมนี้

โอซากาดำเนินมาตรการที่เข้มงวดที่สุดบางส่วน เมืองตัดสินใจในเดือนกันยายนให้ระงับการรับคำขอใหม่สำหรับมินปากุในเขตพิเศษ ซึ่งเป็นที่พักเอกชนประเภทหนึ่งภายใต้กฎหมายเขตพิเศษยุทธศาสตร์แห่งชาติ นายกเทศมนตรีฮิเดยูกิ โยโกยามะยอมรับว่า แม้ระบบนี้จะมีส่วนช่วยให้ยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวระดับชาติ แต่ก็จำเป็นต้องเพิ่มความเข้มงวดของกฎ เขาเสริมว่าเมืองต้องการพักการรับคำขอใหม่เพื่อจัดระเบียบระบบ

ช่องโหว่ในเขตพิเศษและความกังวลเรื่องการถูกขับไล่

แม้กฎหมายปี 2018 จะเป็นข่าวพาดหัว แต่ระบบคู่ขนานอีกระบบหนึ่งก่อให้เกิดข้อถกเถียงรุนแรงยิ่งกว่า มินปากุในเขตพิเศษที่เรียกกันว่า Tokku Minpaku ดำเนินงานภายใต้กฎหมายเขตพิเศษยุทธศาสตร์แห่งชาติ โดยมีข้อจำกัดน้อยกว่าที่พักเอกชนทั่วไป ไม่มีเพดานจำนวนวันต่อปี แม้ผู้เข้าพักต้องพักอย่างน้อยสองคืนสามวัน และได้รับการยกเว้นจากข้อกำหนดบางประการของกฎหมายธุรกิจโรงแรม เช่น การมีแผนกต้อนรับ

นครโอซากากลายเป็นศูนย์กลางของการเติบโตอย่างรวดเร็วนี้ โดยมีสถานประกอบการ Tokku Minpaku ราว 90 เปอร์เซ็นต์ของทั้งประเทศ หรือประมาณ 6,696 แห่ง ณ เดือนกรกฎาคม เมื่อเผชิญข้อร้องเรียน 399 เรื่องในปีงบประมาณที่ผ่านมา ซึ่งรวมถึงการละเมิดกฎระยะเวลาพักขั้นต่ำและการทิ้งขยะไม่ถูกวิธี เมืองจึงเร่งทบทวนโครงการดังกล่าว เทศบาล 27 แห่งจากทั้งหมด 34 แห่งในจังหวัดโอซากาแสดงการสนับสนุนให้ระงับการรับคำขอ ขณะที่แห่งอื่นระบุว่าจะจำกัดพื้นที่ที่มีสิทธิ์ดำเนินการ

ผลกระทบต่อผู้คนจากการเติบโตนี้ปรากฏชัดในคำบอกเล่าที่น่าตกใจของชาวโอซาการายหนึ่ง ซึ่งย้ายเข้าอพาร์ตเมนต์แห่งใหม่ในเขตฮิงาชินาริช่วงฤดูใบไม้ผลิปี 2025 แต่กลับได้รับหนังสือแจ้งให้ออกจากที่พักเพียงหกเดือนต่อมา เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ซึ่งมีรายงานว่าได้รับการสนับสนุนจากเงินลงทุนต่างประเทศ วางแผนเปลี่ยนอาคารเป็นที่พักมินปากุในเขตพิเศษ ในการประชุมผู้อยู่อาศัย ตัวแทนบริษัทบอกผู้สื่อข่าวและเพื่อนบ้านว่า หากยื่นคำขอก็จะได้รับอนุมัติ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายโต้แย้งว่าการใช้แผนเปลี่ยนอาคารเป็นมินปากุเป็นเหตุยกเลิกสัญญาเช่านั้นไม่มีความชอบธรรม ทาคาชิ มาสุดะ สมาชิกสมาคมเนติบัณฑิตยสภาโอซากาซึ่งคุ้นเคยกับมินปากุในเขตพิเศษให้ความเห็นว่า หน่วยงานฝ่ายปกครองกำลังมองข้ามสถานการณ์นี้ ซึ่งอาจเรียกได้ว่าผิดกฎหมาย

คำเตือนว่ากฎที่เข้มงวดขึ้นอาจส่งผลย้อนกลับ

ไม่ใช่ทุกฝ่ายที่เห็นด้วยกับการปราบปราม ผู้ประกอบการมินปากุและนักวิเคราะห์อุตสาหกรรมเตือนว่า ข้อจำกัดที่มากเกินไปอาจผลักดันให้ตลาดลงสู่ใต้ดิน และทำให้เกิดที่พักให้เช่าผิดกฎหมายที่ไม่มีการติดตามตรวจสอบเพิ่มขึ้น ซึ่งยากต่อการสืบค้นของเจ้าหน้าที่

เมื่อเขตโทชิมะเสนอในเบื้องต้นให้ลดเพดานวันดำเนินการเหลือ 84 วัน ผู้ประกอบการโต้แย้งว่าเพดานดังกล่าวต่ำเกินกว่าจะทำกำไรได้ โดยเฉพาะผู้ที่ลงทุนปรับปรุงอพาร์ตเมนต์เพื่อให้เช่าระยะสั้นโดยเฉพาะ พวกเขาแย้งว่าเมื่อธุรกิจที่ถูกกฎหมายถอนตัว ผู้ประกอบการในตลาดมืดจะเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์เหล่านั้นและรับผู้เข้าพักต่อโดยไม่มีการกำกับดูแล เขตจึงยอมปรับบางส่วนด้วยการเพิ่มเพดานเป็น 120 วัน

เคนอิจิ โยชิซูมิ นายกเทศมนตรีเขตชินจูกุ กล่าวโทษรัฐบาลกลางบางส่วน โดยชี้ว่ากรอบกฎมินปากุถูกออกแบบมาเพื่อปูพรมแดงต้อนรับนักท่องเที่ยวขาเข้า แต่ไม่ได้เตรียมมาตรการรับมือที่มีประสิทธิภาพต่อปัญหาขยะและเสียงดังที่ตามมา ด้วยเจ้าหน้าที่สุขาภิบาลเพียงไม่กี่คนที่ต้องตรวจสอบข้อร้องเรียนหลายร้อยเรื่อง สำนักงานเขตยอมรับว่ากำลังคนไม่เพียงพอจะตามให้ทัน มาซากิ ยามาชิตะ นักวิจัยจาก JTB Tourism Research and Consulting สะท้อนความขัดแย้งนี้ โดยระบุว่าแม้มินปากุมีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่นเมื่อคำนึงถึงมูลค่าจากการท่องเที่ยวขาเข้า แต่สถานการณ์เปลี่ยนไปแล้วเมื่อเวลาผ่านมาเจ็ดปีนับตั้งแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ เขาชี้ว่าเราเข้าสู่ช่วงที่ต้องพิจารณาระบบกฎหมายที่ยืดหยุ่นกว่าเดิมและเหมาะกับสถานการณ์ในแต่ละภูมิภาคมากขึ้น

รัฐบาลกลางยังคงเป้าหมายเพิ่มนักท่องเที่ยวต่างชาติขาเข้าจาก 36.87 ล้านคนในปี 2024 เป็น 60 ล้านคนในปี 2030 เจ้าหน้าที่สำนักงานการท่องเที่ยวญี่ปุ่นกล่าวว่า สถานการณ์ของมินปากุแตกต่างกันไปทั่วประเทศ และเป็นเรื่องยากที่จะกำหนดกฎแบบเดียวกัน พร้อมเสริมว่าสำนักงานฯ ต้องการให้รัฐบาลท้องถิ่นรับมือผ่านข้อบัญญัติของตนเอง แนวคิดการกระจายอำนาจนี้เป็นรากฐานของการตัดสินใจที่เป็นข้อถกเถียง เพื่อให้แต่ละเทศบาลกำหนดขอบเขตการดำเนินงานของที่พักเอกชนได้เอง

ประเด็นสำคัญ

• สำนักงานการท่องเที่ยวญี่ปุ่นจะแจ้งรัฐบาลท้องถิ่นว่าสามารถสั่งห้ามที่พักเอกชนมินปากุผ่านข้อบัญญัติได้อย่างมีผล ซึ่งเป็นการกลับลำจากการคัดค้านเพดานวันดำเนินการเป็นศูนย์ก่อนหน้านี้
• การเปลี่ยนนโยบายตอบสนองต่อข้อร้องเรียนของประชาชนที่เพิ่มขึ้นเกี่ยวกับเสียงดัง ขยะ และผลกระทบต่อชุมชนในย่านที่พักอาศัยและใกล้โรงเรียน
• เทศบาลอาจกำหนดให้ผู้ประกอบการติดตั้งกล้องวงจรปิดและเครื่องวัดระดับเสียงได้ ขณะที่รัฐบาลกลางจะทดลองเปิดศูนย์รับเรื่องร้องเรียนทางโทรศัพท์ในเวลากลางคืน
• เมืองต่าง ๆ เช่น เกียวโต คารุอิซาวะ และโอซากา เริ่มเข้มงวดข้อจำกัดแล้ว โดยโอซาการะงับการรับคำขอใหม่สำหรับมินปากุในเขตพิเศษ
• กลุ่มอุตสาหกรรมเตือนว่ากฎที่เข้มงวดเกินไปอาจผลักดันให้ผู้ประกอบการหันไปดำเนินธุรกิจให้เช่าที่พักผิดกฎหมายและไม่จดทะเบียน ซึ่งหลบเลี่ยงการกำกับดูแลโดยสิ้นเชิง