ไทยจ่อชนเพดานหนี้ 70% แผนกู้เงินกระตุ้นจับตาการปรับภาษี

ไทยมีส่วนต่างเหลือเพียงเล็กน้อยก่อนการกู้เงินรอบใหม่

คณะรัฐมนตรีไทยอนุมัติแผนกู้เงินภาครัฐใหม่ 1.26 ล้านล้านบาทเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2026 ขณะที่ประมาณการจากหน่วยงานรัฐต่าง ๆ ชี้ว่าหนี้สาธารณะอาจเข้าใกล้ หรือแตะเกินเพดาน 70% ของประเทศในช่วงสั้น ๆ กระทรวงการคลังคาดว่าหนี้จะอยู่ที่ 69.7% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศภายในเดือนกันยายน 2027 ซึ่งต่ำกว่าเพดานเพียง 0.3 จุดเปอร์เซ็นต์

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (PDMO) คาดว่าอัตราหนี้จะขึ้นไปสูงสุดภายในกรอบเพดานในปีงบประมาณ 2028 อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาอีกฉบับของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (NESDC) คาดการณ์ว่าหนี้จะขึ้นไปสูงสุดที่ 70.05% ในปีนั้น ความแตกต่างเพียงเล็กน้อยนี้มีนัยสำคัญ เพราะเป็นตัวแบ่งระหว่างการปฏิบัติตามกรอบการคลังปัจจุบันกับการคาดการณ์ว่าจะทะลุเพดาน

แรงกดดันดังกล่าวทำให้ข้อเสนอด้านรายได้หลายเรื่องได้รับความสนใจ ทั้งการปรับภาษีสรรพสามิตรถยนต์ ภาษีขาออก 1,000 บาท และความเป็นไปได้ที่จะยกเลิกการจัดสรรรายได้ภาษีเฉพาะให้หน่วยงานรัฐ 4 แห่ง นอกจากนี้ ยังอยู่ระหว่างพิจารณาค่าธรรมเนียม 450 บาทสำหรับนักท่องเที่ยวต่างชาติ โดยยังไม่มีการเริ่มจัดเก็บค่าธรรมเนียมการเดินทางใด ๆ ที่เสนอไว้

แผนกู้เงินมีขึ้นหลังมีรายงานว่าแนวโน้มอันดับความน่าเชื่อถือของไทยปรับจากเชิงลบเป็นมีเสถียรภาพ โดย Fitch Ratings ประกาศในเดือนกันยายน การปรับแนวโน้มไม่ใช่การปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือ และไม่ได้ขจัดความท้าทายในการจัดหาเงินทุนเพื่อรองรับการขาดดุลที่ต่อเนื่อง

ประเด็นสำคัญมีขอบเขตกว้างกว่าเพดานหนี้ รายได้ลดลงเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ รายจ่ายที่กฎหมายกำหนดกินสัดส่วนงบประมาณมากขึ้น และคาดว่าค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการจะเพิ่มเร็วกว่าวงเงินที่จัดสรร ภาษีใหม่อาจช่วยบรรเทาแรงกดดันได้บางส่วน แต่ขนาด รูปแบบ และสถานะการอนุมัติของแต่ละข้อเสนอแตกต่างกันมาก

แผนกู้เงิน 1.26 ล้านล้านบาทใช้จ่ายด้านใด

แผนปีงบประมาณ 2027 ประกอบด้วยการกู้เงินของรัฐบาลประมาณ 1.18 ล้านล้านบาท วงเงิน 81.465 พันล้านบาทสำหรับรัฐวิสาหกิจ และ 850 ล้านบาทสำหรับหน่วยงานรัฐอื่น ๆ ปีงบประมาณ 2027 เริ่มตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2026 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2027

รายการใหญ่ที่สุดของรัฐบาลคือ 788 พันล้านบาทสำหรับชดเชยการขาดดุลงบประมาณปี 2027 อีก 60 พันล้านบาทใช้ชดเชยการขาดดุลปีงบประมาณ 2026 ที่เกี่ยวข้องกับรายจ่ายซึ่งยกไปใช้ในปีถัดไป ขณะที่จัดสรร 12.359 พันล้านบาทสำหรับโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เมื่อนับรวมกัน การใช้เงินโดยตรงของรัฐบาลมีมูลค่าประมาณ 860.359 พันล้านบาท

รัฐบาลยังมีแผนกู้เงิน 63.038 พันล้านบาทเพื่อให้กู้ต่อ โดยส่วนใหญ่แก่หน่วยงานด้านรถไฟ ควบคู่กับวงเงิน 200 พันล้านบาทภายใต้พระราชกำหนดกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาพลังงานฉุกเฉิน และ 56.820 พันล้านบาทสำหรับบริหารสภาพคล่องของกระทรวงการคลัง การจัดสรรเงินโดยละเอียดของรัฐบาลรวมประมาณ 1.180 ล้านล้านบาท สอดคล้องกับตัวเลขพาดหัวที่ปัดเศษแล้ว

การกู้เงินใหม่เป็นเพียงส่วนหนึ่งของแผนบริหารหนี้ แผนดังกล่าวยังรวมการบริหารหรือปรับโครงสร้างหนี้เดิมประมาณ 1.9 ล้านล้านบาท โดยตัวเลขจากแหล่งหนึ่งระบุอย่างละเอียดที่ 1.91 ล้านล้านบาท และการชำระคืนหนี้ 580 พันล้านบาท ในจำนวนนี้ 462 พันล้านบาทมาจากงบรายจ่ายปีงบประมาณ 2027 และอีก 118 พันล้านบาทมาจากแหล่งอื่น

ไม่ควรนำตัวเลขเหล่านี้มาบวกกันแล้วเรียกว่าเป็นหนี้ใหม่ การปรับโครงสร้างอาจเป็นการทดแทนภาระหนี้เดิม ขณะที่การชำระคืนทำให้หนี้ลดลง วงเงินกู้ที่อนุมัติเป็นแผนจัดหาเงินทุน ไม่ใช่ตัวชี้วัดโดยตรงว่าหนี้คงค้างจะเพิ่มขึ้นเท่าใด

เหตุใดประมาณการหนี้จึงแตกต่างกัน

จินดารัตน์ วิริยะวีระกุล อธิบดี PDMO ระบุว่าหนี้อยู่ที่ประมาณ 68% ของ GDP ณ สิ้นปีงบประมาณ 2026 และสูงกว่า 69% เล็กน้อย ณ สิ้นปีงบประมาณ 2027 โดยคาดว่าจะขึ้นไปสูงสุดในปีงบประมาณ 2028 ก่อนทยอยลดลง

คาดว่าอัตราหนี้สาธารณะจะอยู่ที่ระดับสูงกว่า 69% เล็กน้อย ณ สิ้นปีงบประมาณ 2027 ก่อนขึ้นไปสูงสุดในปีงบประมาณ 2028

กรอบการคลังปี 2027 ถึง 2030 ระบุประมาณการที่แม่นยำขึ้น โดยคาดว่าหนี้จะอยู่ที่ 68.17% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2026 และขึ้นไปสูงสุดที่ 69.78% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2028 ซึ่งจะเหลือส่วนต่างจากเพดานเพียง 0.22 จุดเปอร์เซ็นต์

ผลการศึกษาของ NESDC เรื่องภูมิทัศน์ความเสี่ยงทางการคลังของไทยจากมุมมองพลวัตหนี้ คาดการณ์หนี้ที่ 67.97% ในปีงบประมาณ 2026, 69.34% ในปี 2027 และ 70.05% ในปี 2028 ก่อนลดลงเหลือ 65.74% ในปี 2032 ตัวเลขคาดการณ์ปี 2028 สูงกว่าประมาณการในกรอบการคลัง 0.27 จุดเปอร์เซ็นต์ และสูงกว่าเพดาน 0.05 จุด

กระทรวงการคลังคาดว่าหนี้จะอยู่ที่ 69.7% ในเดือนกันยายน 2027 ซึ่งสูงกว่าตัวเลข 69.34% ของ NESDC ด้วย ตัวเลขเหล่านี้เป็นการคาดการณ์ ไม่ใช่ผลที่เกิดขึ้นจริง และไม่ควรถือว่าใช้แทนกันได้ การประเมินสวัสดิการอีกฉบับของ NESDC คาดการณ์หนี้ที่ 68.2% ในปี 2030 โดยไม่ได้ให้เส้นทางรายปีแบบเดียวกับการศึกษาพลวัตหนี้

ลดต้นทุนกู้เงินตอนนี้ แต่ต้องรีไฟแนนซ์ในภายหลัง

PDMO กำลังปรับวิธีระดมทุนในช่วงที่ตลาดตราสารหนี้มีต้นทุนสูงขึ้น เครื่องมือที่ต้องการใช้ประกอบด้วยตั๋วเงินคลัง ตั๋วสัญญาใช้เงิน และเงินกู้แบบมีกำหนดระยะเวลา ซึ่งช่วยเลื่อนการออกพันธบัตรอายุยาวบางส่วนออกไปจนกว่าสภาวะตลาดจะดีขึ้น

จินดารัตน์กล่าวว่าประมาณ 89% ของพอร์ตหนี้เดิมเป็นเงินกู้ที่มีอายุยาว ขณะที่ต้นทุนกู้เฉลี่ยของรัฐบาลอยู่ที่ราว 2.6% โครงสร้างดังกล่าวจำกัดความเร็วที่อัตราดอกเบี้ยตลาดซึ่งเปลี่ยนแปลงจะส่งผลต่อต้นทุนหนี้เดิม แต่ไม่ได้รับประกันว่าการกู้เงินใหม่จะมีต้นทุนต่ำเช่นเดิม

ตัวเลขของสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย ณ วันที่ 29 กันยายน 2026 ระบุว่าอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลอายุ 3 ปีอยู่ที่ 1.53% และอายุ 10 ปีอยู่ที่ 2.41% ต่างกัน 0.88 จุดเปอร์เซ็นต์ มีรายงานว่าอัตราผลตอบแทนพันธบัตรอายุ 10 ปีสูงที่สุดในรอบ 4 เดือน PDMO ยังกล่าวถึงแรงกดดันจากอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ อายุ 10 ปีที่เพิ่มขึ้น

การใช้เงินทุนระยะสั้นช่วยหลีกเลี่ยงการล็อกต้นทุนปัจจุบันไว้เป็นเวลานาน แต่ทำให้กำหนดชำระคืนหรือรีไฟแนนซ์เข้ามาใกล้ขึ้น กลยุทธ์นี้จึงขึ้นอยู่กับความสามารถในการกู้ทดแทนในภายหลังด้วยเงื่อนไขที่ยอมรับได้ เงินกู้แบบมีกำหนดระยะเวลาที่มีรายงานมีอายุประมาณ 3 ถึง 5 ปี สั้นกว่าพันธบัตรอายุยาว แม้ไม่ได้เป็นภาระที่ต้องชำระทันทีทั้งหมดก็ตาม

ธุรกรรมจัดหาเงินทุนอีกกรณีแสดงให้เห็นว่าการกู้ระยะยาวยังไม่ได้ยุติลงทั้งหมด PDMO จัดหาเงินผ่านพันธบัตรเพื่อสังคมมูลค่า 1 พันล้านบาทให้สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน มีอายุ 10 ปีและอัตราดอกเบี้ยคงที่ 3.13% ต่อปี โดยจำหน่ายให้ผู้ลงทุนสถาบันทั้งหมดผ่านธนาคารออมสิน เงินทุนนี้สนับสนุนการปรับโครงสร้างหนี้ที่เกี่ยวข้องกับเส้นทางหมายเลข 11 ของลาว และสะพานมิตรภาพไทย-ลาวแห่งที่ 5 ระหว่างจังหวัดบึงกาฬกับแขวงบอลิคำไซ

เงินกู้ด้านพลังงานมีวัตถุประสงค์และกำหนดเวลาชัดเจน

วงเงินด้านพลังงาน 200 พันล้านบาทในปีงบประมาณ 2027 เป็นครึ่งหลังของโครงการกู้เงินฉุกเฉิน 400 พันล้านบาท โดยวงเงินครึ่งแรกซึ่งจัดสรรให้ปีงบประมาณ 2026 ถูกใช้ไปเกือบหมดแล้ว เหลือเพียงไม่กี่พันล้านบาท

PDMO ระบุว่าการจัดหาเงินทุนรอบล่าสุดประมาณ 30 พันล้านถึง 40 พันล้านบาทเป็นไปเพื่อโครงการช่วยเหลือไทยช่วยไทยพลัส โดยมีกำหนดเริ่มโครงการระยะเพิ่มเติมในวันที่ 1 ตุลาคม 2026

วงเงิน 200 พันล้านบาทส่วนที่สองมีวัตถุประสงค์เพื่อโครงการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน รวมถึงการติดตั้งโซลาร์ภาคครัวเรือน ขนส่งสาธารณะพลังงานไฟฟ้า รถจักรยานยนต์ไฟฟ้า และการฝึกอบรมแรงงาน มีการพิจารณาหลักเกณฑ์คัดกรองแล้ว แต่โครงการแต่ละรายการยังรอการพิจารณาในการประชุมคณะกรรมการกลั่นกรองครั้งถัดไป

ต้องยื่นข้อเสนอโครงการก่อนวันที่ 30 กันยายน 2026 และโครงการที่ได้รับอนุมัติเบิกจ่ายเงินได้จนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2027 การกู้เงินจะดำเนินไปตามความคืบหน้าของโครงการและความจำเป็นในการเบิกจ่ายจริง ไม่ใช่การเบิกวงเงินทั้งหมดโดยอัตโนมัติในคราวเดียว

พระราชกำหนดระบุวัตถุประสงค์และแนบท้ายกำหนดการโครงการที่รัฐสภาอนุมัติ จินดารัตน์กล่าวว่าข้อกำหนดนี้ป้องกันไม่ให้โยกเงินไปใช้งานที่ไม่เกี่ยวข้อง รวมถึงข้อเสนอรับมืออุทกภัย หากจำเป็นต้องกู้เงินหรือค้ำประกันเพิ่มเติมให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจากราคาน้ำมันที่สูงขึ้น ก็จะเพิ่มแรงกดดันนอกเหนือจากแผนปัจจุบัน

โครงการรถไฟใช้เงินกู้จัดสรรร่วมกัน

จากเงิน 63.038 พันล้านบาทที่รัฐบาลกู้เพื่อให้กู้ต่อ มีการจัดสรรประมาณ 10.653 พันล้านบาทให้การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย และ 52.385 พันล้านบาทให้การรถไฟแห่งประเทศไทย

วงเงินรถไฟฟ้าส่วนใหญ่คือ 10.5 พันล้านบาทสำหรับรถไฟฟ้าสายสีม่วงช่วงเตาปูนถึงราษฎร์บูรณะ และถนนวงแหวนกาญจนาภิเษก ส่วนวงเงินที่น้อยกว่าครอบคลุมสายสีส้มช่วงศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทยถึงมีนบุรี ส่วนต่อขยายสายสีเขียวถึงคูคต และช่วงที่เปิดให้บริการแล้วของสายสีน้ำเงินและสีม่วง

วงเงินของการรถไฟแห่งประเทศไทยครอบคลุมโครงการต่อเนื่อง เช่น 6.5 พันล้านบาทสำหรับรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพฯ-นครราชสีมาระยะที่หนึ่ง 12 พันล้านบาทสำหรับเส้นทางเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ และ 3.31 พันล้านบาทสำหรับทางรถไฟทางคู่ช่วงนครปฐม-ชุมพร รวมถึงส่วนต่อขยายรถไฟฟ้าสายสีแดง

รายละเอียดโครงการมีตัวเลขที่ดูไม่สอดคล้องกัน โดยระบุวงเงินจัดสรรสำหรับทางรถไฟบ้านไผ่-นครพนมเพียง 16,000 บาท และไม่ได้ให้ตัวเลขครบถ้วนสำหรับโครงการรถไฟทั้ง 8 โครงการตามที่ระบุ จึงไม่อาจถือว่าตัวเลขดังกล่าวเป็นวงเงินโครงการที่นำไปใช้ได้โดยไม่ขอคำชี้แจง ยอดรวม 52.385 พันล้านบาทของหน่วยงานเป็นตัวเลขจัดหาเงินทุนที่ชัดเจนกว่า

ภาษีเดินทางอาจเพิ่มรายได้ แต่ประมาณการแตกต่างกัน

ข้อเสนอภาษีขาออกของกรมสรรพากรจะจัดเก็บเบื้องต้น 1,000 บาทต่อการเดินทางออกนอกประเทศทางอากาศ โดยครอบคลุมผู้เดินทางทุกสัญชาติที่เข้าเกณฑ์ สายการบินหรือตัวแทนจำหน่ายตั๋วจะจัดเก็บภาษีพร้อมค่าโดยสาร ในระยะแรกจะยกเว้นการเดินทางออกทางบกและทางทะเล ขณะที่เพดานภาษีตามข้อเสนอทางกฎหมายอยู่ที่ 5,000 บาทต่อการเดินทางออกหนึ่งครั้ง

การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะจะดำเนินไปจนถึงวันที่ 29 ตุลาคม 2026 กฎหมายที่เสนอจะมีผลบังคับใช้ 180 วันหลังประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยยกเว้นตั๋วที่ซื้อก่อนวันมีผลบังคับใช้ แม้จะเดินทางภายหลัง ข้อยกเว้นอื่นที่เสนอไว้ครอบคลุมเด็กอายุไม่เกิน 2 ปี ผู้โดยสารต่อเครื่อง พนักงานขนส่ง และกิจกรรมทางราชการบางประเภท

ประมาณการรายได้แตกต่างกันอย่างมาก ตัวเลขหนึ่งคาดว่ารายได้ต่อปีอยู่ที่ 12 พันล้านบาท ส่วนการคำนวณตัวอย่างอีกชุดได้ประมาณ 46 พันล้านบาท โดยนำตัวเลขคนไทยเดินทางออกนอกประเทศ 13.06 ล้านเที่ยวไปรวมกับนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางเข้าไทย 32.97 ล้านคนในปี 2025 สมมติว่าจำนวนชาวต่างชาติที่เดินทางออกมีใกล้เคียงกัน แล้วคูณด้วยภาษี 1,000 บาท

ตัวเลขที่สูงกว่าไม่ใช่ประมาณการรายรับที่เกิดขึ้นจริง เพราะไม่ได้ปรับตามเงื่อนไขการเดินทางทางอากาศเพียงอย่างเดียว ข้อยกเว้น หรือการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการเดินทาง จึงไม่ควรนำตัวเลขทั้งสองมาเสนอราวกับเป็นประมาณการที่ผ่านการจัดทำอย่างเท่าเทียมกัน

ค่าธรรมเนียมผู้เดินทางต่างชาติ 450 บาทที่กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาจัดทำเป็นข้อเสนอแยกต่างหาก จะเริ่มใช้กับผู้เดินทางเข้าทางอากาศที่เข้าเกณฑ์ในระยะแรก โดยตั้งเป้ารายได้ประมาณ 8 พันล้านบาทต่อปีเพื่อนำไปพัฒนาการท่องเที่ยว หลังหักต้นทุนการจัดเก็บและประกันภัย กำหนดเริ่มในไตรมาสแรกของปี 2027 ยังเป็นเพียงเป้าหมาย โดยรอการตัดสินใจเรื่องการจัดเก็บ ข้อยกเว้น ประกันภัย และการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี

ผู้เดินทางต่างชาติที่ต้องเสียค่าธรรมเนียมทั้งสองรายการจะมีค่าใช้จ่ายเพิ่ม 1,450 บาทสำหรับการเดินทางเข้าและออกหนึ่งครั้ง ค่าธรรมเนียมผู้เดินทางต่างชาติจะนำไปใช้กับประกันภัยและการพัฒนาการท่องเที่ยว ส่วนภาษีขาออกมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มรายได้รัฐบาล จึงไม่อาจถือว่ารายได้ทั้งสองส่วนใช้ทดแทนกันได้อย่างอิสระ

การปรับภาษีอื่นมีผลมากกว่าผู้เดินทาง

เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวว่า คาดว่าจะได้ข้อสรุปเรื่องภาษีสรรพสามิตรถยนต์ภายใน 1 ถึง 2 สัปดาห์นับจากวันที่ให้ความเห็น การหารือรวมถึงการคุ้มครองผู้ผลิตรถยนต์ในประเทศ แต่ข้อเสนอที่มีรายงานยังไม่มีอัตราภาษีสุดท้ายหรือประมาณการรายได้โดยละเอียด

อีกข้อเสนอหนึ่งคือยกเลิกการจัดสรรรายได้ภาษีโดยเฉพาะให้ไทยพีบีเอส สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และกองทุนผู้สูงอายุ ภาษีที่จัดสรรเฉพาะเหล่านี้จะนำรายได้ไปให้หน่วยงานที่กำหนด แทนการส่งเข้าคลังกลาง

ตามประมาณการที่แนบกับข้อเสนอ การเปลี่ยนจากระบบดังกล่าวเป็นการจัดสรรงบประมาณรายปีอาจทำให้มีรายได้เข้าคลังอย่างน้อย 10 พันล้านบาทต่อปี แต่ไม่ได้หมายความว่าฐานะการคลังของรัฐบาลจะดีขึ้นในจำนวนเท่ากันเสมอไป หากหน่วยงานเหล่านี้ยังได้รับงบประมาณสนับสนุน รายจ่ายบางส่วนหรือทั้งหมดก็ยังต้องจัดหาเงินมาชดเชย

เพื่อให้เห็นขนาด ภาษีขาออกที่คาดว่าจะมีรายได้ 12 พันล้านบาท และรายได้จากภาษีที่จัดสรรเฉพาะ 10 พันล้านบาท รวมกันเป็น 22 พันล้านบาท หรือประมาณ 2.8% ของวงเงินกู้ 788 พันล้านบาทสำหรับชดเชยการขาดดุล การเปรียบเทียบนี้ใช้ตัวเลขตามที่ระบุไว้ แต่ไม่ได้ยืนยันว่าจะประหยัดงบสุทธิ โดยเฉพาะเมื่อยังไม่มีการระบุงบประมาณทดแทนสำหรับหน่วยงานทั้ง 4 แห่ง

กรณ์ จาติกวณิช รองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เตือนว่ารายจ่ายที่เพิ่มขึ้นควบคู่กับรายได้ภาษีที่เติบโตช้าอาจทำให้ไทยถูกจำกัดด้วยกฎวินัยการคลังและเพดานหนี้ การประเมินของ NESDC ชี้ถึงปัญหารายได้ที่กว้างกว่า โดยกรอบการคลังคาดว่าจะมีการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม แต่การดำเนินการยังมีความไม่แน่นอนสูง

รายได้อ่อนแอเผชิญภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น

NESDC พบว่ารายได้รัฐบาลสุทธิเฉลี่ยอยู่ที่ 15% ของ GDP ในปีงบประมาณ 2023 ถึง 2025 ลดลงจาก 16.5% ในปีงบประมาณ 2011 ถึง 2016 คิดเป็นการลดลง 1.5 จุดเปอร์เซ็นต์ ในช่วง 10 ปีงบประมาณที่ผ่านมา รายได้ต่ำกว่ารายจ่ายเฉลี่ยเทียบเท่าประมาณ 4% ของ GDP

ยอดจัดเก็บเงินสดในช่วงหลังเพิ่มขึ้น โดยรายได้สุทธิอยู่ที่ประมาณ 2.61 ล้านล้านบาทใน 11 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2026 เพิ่มขึ้น 4% อย่างไรก็ตาม การเติบโตของรายได้ในรูปตัวเงินไม่ได้ทำให้แนวโน้มรายได้ที่ลดลงเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจในระยะยาวพลิกกลับได้ด้วยตัวเอง

รายจ่ายที่มีภาระผูกพันตามกฎหมายคิดเป็น 76.2% ของงบประมาณปี 2026 เพิ่มจาก 71.7% ในปีงบประมาณ 2016 หรือเพิ่มขึ้น 4.5 จุดเปอร์เซ็นต์ ทำให้มีพื้นที่สำหรับปรับเปลี่ยนรายจ่ายน้อยลง เงินบำนาญ ค่าใช้จ่ายบุคลากร สาธารณสุข และสวัสดิการลดลงอย่างรวดเร็วได้ยาก เพราะหลายรายการเป็นสิทธิที่กฎหมายรับรอง

ภาระผูกพันนอกงบประมาณหลักก็มีความสำคัญเช่นกัน ยอดค้างชำระที่รัฐบาลต้องชดเชยตามมาตรา 28 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพิ่มจาก 839.462 พันล้านบาทในปีงบประมาณ 2018 เป็น 1.134 ล้านล้านบาทในปีงบประมาณ 2025 เพิ่มขึ้นประมาณ 294.289 พันล้านบาท หรือ 35.1%

NESDC เตือนว่าตัวเลขหนี้เพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะชี้ว่าการคลังภาครัฐมีความยั่งยืนหรือไม่ ความสามารถในการจัดหารายได้ ภาระชำระคืน ต้นทุนการกู้ยืม และการเติบโต ล้วนกำหนดความสามารถของรัฐบาลในการรับมือกับแรงกระแทก การประเมินกรณีฐานตั้งสมมติฐานว่าเศรษฐกิจเติบโตเร็วกว่าต้นทุนกู้ยืมที่แท้จริง ซึ่งช่วยลดอัตราหนี้ ขณะที่การขาดดุลการคลังอย่างต่อเนื่องทำให้หนี้เพิ่มขึ้น

ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มแรงกดดันต่อเนื่องไปถึงทศวรรษหน้า

การประเมินงบประมาณสังคมอีกฉบับของ NESDC คาดว่าภายในปี 2031 รายจ่ายสวัสดิการจะสูงกว่ารายได้ภายใต้สถานการณ์กรณีฐาน ค่าใช้จ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคมเพิ่มจาก 610 พันล้านบาทในปี 2012 เป็น 1.40 ล้านล้านบาทในปี 2024 โดยมีอัตราเติบโตเฉลี่ยทบต้นต่อปี 7.3% ส่วนรายได้เติบโตช้ากว่าที่ 6.6% และอยู่ที่ 1.57 ล้านล้านบาท

เงินอุดหนุนจากรัฐบาลคิดเป็น 72.8% ของรายได้ด้านสวัสดิการ เมื่อนับเงินสมทบจากรัฐบาลให้กองทุนด้วย สัดส่วนของรัฐเพิ่มเป็น 78.6% ขณะที่สมาชิกผู้ประกันตนและนายจ้างร่วมกันสมทบ 13.6% สวัสดิการกรณีเกษียณและเสียชีวิตคิดเป็น 41.29% ของรายจ่าย และค่ารักษาพยาบาลคิดเป็น 32.64% รวมกันเป็น 73.93%

สังคมสูงวัยทำให้ต้นทุนเหล่านี้เพิ่มขึ้นด้วย ประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปคิดเป็น 20.17% ของประชากรในปี 2023 และคาดว่าจะเพิ่มเป็น 28.09% ในปี 2034 ส่วนประชากรวัยทำงานอายุ 15 ถึง 59 ปีคาดว่าจะลดจาก 67% เหลือ 55.83% ภายในปี 2040

สำหรับปี 2040 การประเมินคาดการณ์รายได้กรณีฐานที่ 1.92 ล้านล้านบาท และรายจ่ายตามสถานการณ์ต่าง ๆ ที่ 2.37 ล้านล้านถึง 2.76 ล้านล้านบาท แบบจำลองกำหนดเพดานการเติบโตของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลไว้ที่ 1% ตัวเลขจึงแสดงผลภายใต้สมมติฐานที่กำหนด ไม่ใช่ข้อสรุปเรื่องการจัดหาเงินทุนที่ตัดสินใจแล้ว

NESDC แนะนำให้ขยายระบบคุ้มครองแบบสมทบให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ แรงงานแพลตฟอร์ม และผู้ประกอบอาชีพอิสระ ทบทวนฐานภาษี ควบคุมค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุข และเชื่อมโยงข้อมูลสวัสดิการกับข้อมูลรายได้และภาษี มาตรการเหล่านี้มุ่งแก้แรงกดดันในระดับที่ต่างจากการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการเดินทางแต่ละรายการ

กำหนดการระยะใกล้แยกการตัดสินใจที่เกิดขึ้นแล้วออกจากข้อเสนอที่ยังรอการพิจารณา:

• 29 กันยายน 2026: คณะรัฐมนตรีอนุมัติแผนบริหารหนี้ปีงบประมาณ 2027
• ก่อนวันที่ 30 กันยายน 2026: ต้องยื่นโครงการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเพื่อเข้ารับการกลั่นกรอง
• 1 ตุลาคม 2026: เริ่มปีงบประมาณ 2027 พร้อมกับกำหนดเริ่มโครงการไทยช่วยไทยพลัสระยะเพิ่มเติม
• 29 ตุลาคม 2026: สิ้นสุดการรับฟังความคิดเห็นเรื่องภาษีขาออก
• ไตรมาสแรกของปี 2027: เป้าหมายเริ่มจัดเก็บค่าธรรมเนียมผู้เดินทางต่างชาติ โดยขึ้นอยู่กับการอนุมัติ
• 31 ธันวาคม 2027: กำหนดสุดท้ายสำหรับเบิกจ่ายเงินในโครงการพลังงานที่ได้รับอนุมัติ
• ปีงบประมาณ 2028: การประเมินหนี้ทั้งสองฉบับคาดว่าจะถึงจุดสูงสุด แต่เห็นต่างกันว่าจะเกิน 70% หรือไม่

ประเด็นสำคัญ

• ไทยอนุมัติแผนกู้เงินภาครัฐใหม่ประมาณ 1.26 ล้านล้านบาทสำหรับปีงบประมาณ 2027
• กรอบการคลังคาดว่าหนี้จะขึ้นสูงสุดที่ 69.78% ในปี 2028 ส่วน NESDC คาดไว้ที่ 70.05%
• PDMO ให้ความสำคัญกับการจัดหาเงินทุนระยะสั้น ขณะที่ต้นทุนกู้เฉลี่ยของหนี้เดิมยังอยู่ที่ประมาณ 2.6%
• ภาษีขาออก 1,000 บาทและค่าธรรมเนียมผู้เดินทางต่างชาติ 450 บาทยังเป็นข้อเสนอ ไม่ใช่ค่าธรรมเนียมที่เริ่มจัดเก็บแล้ว
• การยกเลิกการจัดสรรรายได้ภาษีเฉพาะอาจทำให้รายได้เข้าคลังมากขึ้น แต่การประหยัดงบสุทธิขึ้นอยู่กับงบประมาณที่ใช้ทดแทน
• รายได้ที่ลดลงเมื่อเทียบกับ GDP และภาระสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นทำให้ความท้าทายทางการคลังใหญ่กว่าข้อเสนอภาษีใดข้อเสนอหนึ่ง