การถอนตัวครั้งแรกทดสอบโครงการแบ่งปันที่ดินของฮ่องกง

การถอนตัวที่เกิดขึ้นไม่บ่อยในโครงการที่ออกแบบมาเพื่อเร่งรัด

นับตั้งแต่ฮ่องกงเปิดตัวโครงการนำร่องแบ่งปันที่ดิน (LSPS) นี่เป็นครั้งแรกที่ผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์เอกชนถอนคำขอ บริษัท บราซิเลีย ซึ่งเป็นบริษัทย่อยของลี ออน อินเวสต์เมนต์ (โฮลดิงส์) ถอนข้อเสนอพัฒนาพื้นที่ 3.1 เฮกตาร์ในย่านหยวนหลงเมื่อต้นปีนี้ ซึ่งตั้งเป้าสร้างบ้านมากกว่า 2,000 ยูนิต รัฐบาลไม่ได้ประกาศความเคลื่อนไหวดังกล่าว แต่มีบันทึกไว้ในเอกสารทางการ การถอนตัวเกิดขึ้นในช่วงที่ความเชื่อมั่นในตลาดที่อยู่อาศัยอ่อนแอและเศรษฐกิจเติบโตช้าลง ทำให้ขณะนี้เหลือคำขออีกเพียง 6 รายการภายใต้โครงการนำร่อง

โครงการ LSPS จัดตั้งขึ้นเพื่อเปลี่ยนที่ดินเกษตรกรรมเอกชนที่ใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ให้เป็นที่อยู่อาศัยได้รวดเร็วยิ่งขึ้น ด้วยการปรับแรงจูงใจของผู้พัฒนาให้สอดคล้องกับเป้าหมายด้านที่อยู่อาศัยของภาครัฐ กล่าวโดยง่ายคือ เจ้าของที่ดินสามารถขออนุญาตก่อสร้างโดยใช้ความหนาแน่นสูงขึ้น แลกกับการกันพื้นที่ส่วนใหญ่ที่เพิ่มขึ้นไว้สำหรับที่อยู่อาศัยราคาย่อมเยาของภาครัฐ รัฐบาลสนับสนุนข้อตกลงนี้ด้วยคำมั่นว่าจะจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นและเร่งรัดการอนุมัติด้านผังเมืองและการพัฒนา

การถอนคำขอครั้งนี้สะท้อนความตึงเครียดที่เป็นหัวใจของการทดลองดังกล่าว ผู้พัฒนาต้องยอมรับเงื่อนไขจัดสรรที่อยู่อาศัยสาธารณะในสัดส่วนสูงและเผชิญกระบวนการอนุมัติที่ซับซ้อน ขณะที่ตลาดอยู่ในช่วงซบเซาและต้นทุนทางการเงินยังไม่แน่นอน คนในอุตสาหกรรมบางส่วนตั้งข้อสงสัยมานานแล้วว่า ภายใต้สภาพตลาดปัจจุบัน ตัวเลขทางการเงินจะคุ้มค่าสำหรับบริษัทเอกชนหรือไม่

เวนดี ฮונג เหวิน สมาชิกคณะกรรมาธิการด้านการพัฒนาของสภานิติบัญญัติ แสดงความเห็นอย่างตรงไปตรงมาเกี่ยวกับปัญหาแรงจูงใจที่ผู้ก่อสร้างต้องเผชิญภายใต้โครงการนำร่อง

เงื่อนไขของโครงการไม่เคยน่าดึงดูด เพราะผู้พัฒนาทำได้เพียงคุ้มทุน ไม่อาจทำกำไรได้ แม้ในช่วงที่เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ

ความเห็นนี้อธิบายได้ว่าทำไมการถอนตัวตั้งแต่ระยะแรกจึงมีความสำคัญ นั่นเป็นสัญญาณว่าเจ้าของที่ดินอาจระมัดระวังที่จะนำพื้นที่เข้าร่วมโครงการ นอกจากนี้ยังชี้ให้เห็นคำถามเชิงนโยบายสำหรับรัฐบาลว่า ได้ปรับสมดุลระหว่างภาระผูกพันกับผลประโยชน์เพื่อดึงเงินทุนเอกชนเข้าสู่โครงการที่จัดหาบ้านสาธารณะในสัดส่วนสูงภายในเวลาจำกัดอย่างเหมาะสมแล้วหรือไม่

รูปแบบการแบ่งปันที่ดินทำงานอย่างไร

โครงการ LSPS มุ่งเป้าไปที่ที่ดินเกษตรกรรมหรือที่ดินประเภทอื่นที่มีความหนาแน่นต่ำและถือครองโดยเอกชน ซึ่งสามารถรองรับที่อยู่อาศัยความหนาแน่นสูงขึ้นได้หากมีถนน ระบบระบายน้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกชุมชนแห่งใหม่ ผู้เสนอโครงการยื่นข้อเสนอขอเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารต่อพื้นที่ดิน ซึ่งหมายถึงอัตราส่วนระหว่างพื้นที่อาคารรวมกับขนาดที่ดิน อย่างน้อย 70 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่อาคารที่ เพิ่มขึ้น ต้องจัดสรรให้ที่อยู่อาศัยของภาครัฐ เช่น บ้านเช่าสาธารณะหรือแฟลตขายในราคาที่ได้รับเงินอุดหนุน ส่วนพื้นที่อาคารที่เหลือเป็นส่วนของเอกชน ซึ่งผู้พัฒนาสามารถขายในตลาดทั่วไปได้

ในทางกลับกัน รัฐบาลตกลงจัดทำโครงสร้างพื้นฐานที่เอื้อให้เกิดการพัฒนาความหนาแน่นสูงขึ้น และประสานการอนุมัติระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ซึ่งรวมถึงการหารือกับคณะกรรมการผังเมือง กรมที่ดิน และหน่วยงานสาธารณูปโภคตั้งแต่เนิ่น ๆ และมีความแน่นอนมากขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง โครงการนำร่องนี้มุ่งแลกโครงสร้างพื้นฐานสาธารณะและความรวดเร็วกับบ้านสาธารณะจำนวนมากและบ้านเอกชนสัดส่วนที่น้อยกว่าบนพื้นที่เดียวกัน

รูปแบบนี้ไม่ได้ขจัดความเสี่ยงหลักของโครงการ เจ้าของที่ดินยังต้องแก้ไขประเด็นด้านผังเมืองตามกฎหมาย ชำระค่าพรีเมียมที่ดินเพื่อเปลี่ยนการใช้ประโยชน์จากเกษตรกรรมเป็นที่อยู่อาศัย ปฏิบัติตามข้อกำหนดทางเทคนิคด้านการขนส่งและระบายน้ำ และบริหารความเสี่ยงจากการก่อสร้าง แม้จะมีช่องทางดำเนินการที่เร็วขึ้น แต่โครงการบนพื้นที่ในนิวเทร์ริทอรีส์ก็อาจใช้เวลานานตั้งแต่ยื่นคำขอจนถึงส่งมอบกุญแจ ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในช่วงที่อัตราดอกเบี้ยสูงและยอดขายชะลอตัว

เหตุใดผู้พัฒนาจึงระมัดระวังในตอนนี้

ปัจจัยหลายประการได้เปลี่ยนแปลงเศรษฐศาสตร์ของตลาดที่อยู่อาศัยในเมืองแห่งนี้ ราคาขายลดลงในหลายเขต ต้นทุนสินเชื่อสูงกว่ายุคดอกเบี้ยต่ำครั้งก่อน และต้นทุนวัสดุก่อสร้างก็เพิ่มขึ้น โครงการที่ต้องผูกเงินทุนไว้นานหลายปีโดยมองเห็นกำไรได้จำกัด ย่อมผ่านเกณฑ์ผลตอบแทนภายในของบริษัทหรือสร้างความมั่นใจให้ผู้ให้กู้ได้ยาก ในสภาพเช่นนี้ โครงการที่กันพื้นที่อาคารส่วนเพิ่มไว้สำหรับบ้านสาธารณะในสัดส่วนสูงย่อมจูงใจได้ยาก เว้นแต่ปัจจัยอื่นจะเอื้อให้ส่งมอบโครงการได้เร็วขึ้นและมีความเสี่ยงต่ำลงอย่างชัดเจน

ภายใต้โครงการนำร่อง ส่วนของเอกชนคือแหล่งรายได้ของผู้พัฒนา ส่วนของภาครัฐมักสร้างกำไรได้น้อยหรือไม่มีกำไรเลย จึงทำให้ตัวแปรสองประการที่ผู้พัฒนาไม่สามารถควบคุมได้ทั้งหมดมีความสำคัญมากขึ้น ได้แก่ ค่าพรีเมียมที่ดินซึ่งต้องจ่ายเพื่อเปลี่ยนที่ดินเกษตรกรรมเป็นที่อยู่อาศัย และระยะเวลาที่ใช้ในการขอปรับผังเมือง จัดเตรียมพื้นที่ และปรับปรุงระบบสาธารณูปโภค ความล่าช้าทำให้มูลค่าลดลงจากต้นทุนการถือครอง ส่วนความไม่แน่นอนเกี่ยวกับค่าพรีเมียมและการอนุมัติก็ทำให้เหตุผลด้านการลงทุนอ่อนลง

จังหวะเวลาของกระแสเงินสดก็มีความสำคัญเช่นกัน ผู้ก่อสร้างจำนวนมากพึ่งพาการขายล่วงหน้าเพื่อเป็นเงินทุนในการก่อสร้าง การอนุญาตขายห้องชุดก่อนสร้างเสร็จเป็นขั้นตอนบังคับในฮ่องกง และจะอนุมัติคำขอได้ต่อเมื่อเป็นไปตามเงื่อนไขสำคัญแล้ว แม้รัฐบาลรับปากว่าจะเร่งดำเนินการ แต่โครงการจัดสรรใหม่บนพื้นที่ที่ยังไม่พัฒนาในนิวเทร์ริทอรีส์มักเผชิญข้อจำกัดทางเทคนิคที่ทำให้การก่อสร้างระยะแรกช้าลง ผลคือรายได้จากการขายเข้ามาช้ากว่าเดิมและเพิ่มความต้องการเงินทุน

ผู้พัฒนาตอบสนองด้วยการให้ความสำคัญกับความแข็งแกร่งของงบดุลและการทยอยรับภาระผูกพันใหม่ กลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่บางแห่งเน้นบริหารเงินทุน รวมถึงการซื้อหุ้นคืนและเลือกประมูลที่ดินอย่างเจาะจง ซึ่งสะท้อนความต้องการรักษาเงินสดมากกว่าการเริ่มโครงการที่ให้ผลตอบแทนไม่แน่นอน โครงการนำร่องที่ต้องพึ่งพาการมีส่วนร่วมของเอกชนจึงต้องแข่งขันกับทางเลือกใช้เงินทุนเหล่านี้

รายละเอียดข้อเสนอในหยวนหลง

คำขอที่ถอนออกครอบคลุมพื้นที่ประมาณ 3.1 เฮกตาร์บริเวณชายขอบของหยวนหลงในนิวเทร์ริทอรีส์ เอกสารประกอบข้อเสนอระบุว่า เมื่อก่อสร้างเต็มพื้นที่จะมีมากกว่า 2,000 ยูนิต ซึ่งต้องใช้อาคารสูงปานกลางถึงสูง พร้อมการปรับปรุงระบบขนส่งและสาธารณูปโภค พื้นที่ดังกล่าวประกอบด้วยหมู่บ้านหลายแห่ง กิจกรรมบนพื้นที่สีน้ำตาล และฟาร์ม การวางแผนเปลี่ยนการใช้ประโยชน์พื้นที่เหล่านี้ต้องแบ่งระยะอย่างรอบคอบเพื่อจัดการการจราจร ระบบระบายน้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกชุมชน

ภายใต้โครงการนำร่อง รัฐบาลจะรับผิดชอบงานที่จำเป็นเพื่อให้การพัฒนาความหนาแน่นสูงขึ้นเป็นไปได้ โดยทั่วไปหมายถึงถนนเชื่อมต่อใหม่ ระบบระบายน้ำที่รองรับได้มากขึ้น และสิ่งอำนวยความสะดวกสาธารณะที่รองรับประชากรจำนวนมากขึ้น ด้วยกฎจัดสรรที่อยู่อาศัยของภาครัฐ 70 เปอร์เซ็นต์ โครงการนี้อาจช่วยเพิ่มจำนวนบ้านราคาย่อมเยาที่จะเข้าสู่ระบบของเมืองได้อย่างเห็นได้ชัด หากตัวเลขทางการเงินยังคุ้มค่าสำหรับผู้เสนอโครงการเอกชน

ผลกระทบต่ออุปทานที่อยู่อาศัย

การถอนตัวเพียงรายเดียวไม่ได้เป็นตัวชี้ขาดนโยบาย แต่การเข้าร่วมโครงการ LSPS นับตั้งแต่เปิดตัวยังมีไม่มาก และการถอนตัวครั้งแรกบ่งชี้ว่าสมดุลระหว่างภาระผูกพันกับผลประโยชน์ในปัจจุบันอาจยังไม่เพียงพอสำหรับเจ้าของที่ดินจำนวนมาก หากยังมีคำขอเพียงเล็กน้อย โครงการนำร่องก็จะปลดล็อกที่ดินเอกชนเพื่อสร้างบ้านสาธารณะจำนวนมากในระยะสั้นได้ยาก

เมืองยังคงต้องการบ้านราคาย่อมเยาอย่างต่อเนื่อง การก่อสร้างที่อยู่อาศัยของภาครัฐจากพื้นที่พัฒนาใหม่ที่รัฐบาลเป็นผู้นำ การปรับปรุงโครงการบ้านจัดสรร และเครื่องมือรวบรวมที่ดินรูปแบบอื่น ยังคงเป็นแกนหลักของอุปทาน แนวทางเหล่านี้ดำเนินการได้โดยไม่ต้องมีพันธมิตรเอกชน แม้ต้องอาศัยงานสาธารณะจำนวนมากและใช้เวลานานกว่า โครงการนำร่องมีเป้าหมายเสริมความพยายามดังกล่าวด้วยการระดมพื้นที่ที่เอกชนควบคุมอยู่ ความเคลื่อนไหวล่าสุดอาจทำให้มีการทบทวนว่าจะผสานทั้งสองแนวทางอย่างไรให้บรรลุเป้าหมายด้านที่อยู่อาศัย

เงินทุนและการอนุมัติ: ต้นทุนอีกด้านของสมการ

ความเป็นไปได้ของโครงการขึ้นอยู่กับขั้นตอนด้านกฎระเบียบและการเงินหลายขั้น ซึ่งอาจเป็นเรื่องท้าทายสำหรับโครงการบนพื้นที่ที่ยังไม่พัฒนา การเปลี่ยนที่ดินเกษตรกรรมเป็นที่อยู่อาศัยต้องชำระค่าพรีเมียมที่ดิน ซึ่งเป็นการเจรจาที่อาจยืดเยื้อและส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลตอบแทนของโครงการ ผู้พัฒนายังต้องรับภาระอัตราภาษี ค่าธรรมเนียม และอากรแสตมป์สำหรับตราสารที่เกี่ยวข้องกับธุรกรรมที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ กรมสรรพากรอธิบายขอบเขตของอากรแสตมป์ การยกเว้น และขั้นตอนสำหรับเอกสารเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์และสัญญาเช่าไว้บนเว็บไซต์ ผู้สนใจดูรายละเอียดได้ที่หน้าขั้นตอนการชำระอากรแสตมป์ของกรมสรรพากรที่ ird.gov.hk

ในด้านการขาย การขายล่วงหน้ามีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการสร้างกระแสเงินสด ฮ่องกงกำหนดให้ต้องได้รับอนุญาตขายก่อนจึงจะขายยูนิตที่ยังสร้างไม่เสร็จได้ กรมที่ดินเผยแพร่ข้อมูลอัปเดตรายเดือนและรายไตรมาสเกี่ยวกับใบอนุญาตที่ออกแล้ว คำขอที่อยู่ระหว่างพิจารณา และคำขอที่ถูกถอน ซึ่งเป็นช่องทางให้เห็นแนวโน้มตลาดและความคืบหน้าของการอนุมัติ รายงานของกรมสามารถดูได้ที่ landsd.gov.hk

นอกเหนือจากการอนุมัติและภาษีแล้ว กระบวนการทางกฎหมายและงานธุรการยังเกี่ยวข้องกับสำนักงานทะเบียนที่ดินและหน่วยงานรัฐหลายแห่ง การตรวจสอบกรรมสิทธิ์ การโอนสิทธิ การจำนอง และการไถ่ถอนจำนองเป็นขั้นตอนมาตรฐานที่เพิ่มทั้งเวลาและต้นทุน โครงการ LSPS ออกแบบมาเพื่อลดระยะเวลาด้วยการประสานหน่วยงานต่าง ๆ และดำเนินงานสาธารณะควบคู่กัน ถึงกระนั้น พื้นที่ซับซ้อนในนิวเทร์ริทอรีส์มักต้องแก้ปัญหาหลายชั้นทั้งด้านการขนส่ง ระบบระบายน้ำ และสิ่งอำนวยความสะดวกชุมชน ก่อนจะพัฒนาที่อยู่อาศัยให้มีความหนาแน่นสูงขึ้นได้

การปรับนโยบายที่อาจช่วยฟื้นความสนใจ

ผู้กำหนดนโยบายสามารถจัดการจุดติดขัดเฉพาะที่ลดผลตอบแทนหรือทำให้โครงการล่าช้า การประเมินค่าพรีเมียมที่ดินให้เร็วขึ้นและโปร่งใสมากขึ้นจะช่วยลดหนึ่งในความไม่แน่นอนที่สำคัญที่สุด แนวทางมาตรฐานสำหรับงานนอกพื้นที่ก่อสร้าง หมุดหมายที่ชัดเจน และกรอบเวลารับประกันสำหรับขั้นตอนตามกฎหมาย จะช่วยลดต้นทุนการถือครอง การลงทุนล่วงหน้าในเส้นทางถนนและระบบระบายน้ำที่สำคัญก็ช่วยสร้างความแตกต่างอย่างเด็ดขาดให้กับพื้นที่ที่มีศักยภาพ

สามารถปรับการออกแบบแรงจูงใจโดยยังคงรักษาพันธกิจเพื่อสาธารณะไว้ได้ การอนุญาตให้มีส่วนของเอกชนเพิ่มขึ้นเล็กน้อยในพื้นที่ที่เชื่อมต่อไม่สะดวก การทยอยส่งมอบบ้านสาธารณะเป็นระยะ หรือการทดลองจัดตั้งกองทุนโครงสร้างพื้นฐานร่วมกัน อาจช่วยปรับปรุงกระแสเงินสดระหว่างก่อสร้าง เครื่องมือจัดหาเงินทุนเฉพาะ เช่น เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำที่ผูกกับหมุดหมายของโครงการ หรือพันธบัตรโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐบาลค้ำประกันสำหรับพื้นที่ในโครงการ LSPS จะช่วยให้ผู้พัฒนาบรรลุเกณฑ์ผลตอบแทนโดยไม่ลดสัดส่วนที่อยู่อาศัยสาธารณะ

การเลือกพื้นที่และการแบ่งระยะก็มีความสำคัญ ข้อเสนอใกล้ระบบรถไฟและสาธารณูปโภคที่มีอยู่แล้วมีแนวโน้มดำเนินการได้ภายใต้กฎปัจจุบัน ส่วนคำขอในพื้นที่ที่ต้องลงทุนก่อสร้างงานสำคัญจำนวนมากตั้งแต่ต้นอาจต้องใช้ข้อตกลงที่ออกแบบเฉพาะ หรืออาจเหมาะกว่าที่จะดำเนินการผ่านการรวบรวมที่ดินและเวนคืนโดยรัฐบาลเป็นผู้นำ

บทเรียนจากโครงการขับเคลื่อนที่อยู่อาศัยในที่อื่น

โครงการที่อยู่อาศัยทั่วโลกเผชิญแรงกดดันคล้ายกัน เมื่อภาครัฐพึ่งพาพันธมิตรเอกชนในการจัดหาบ้านราคาย่อมเยา ตัวเลขทางการเงินต้องน่าเชื่อถือและกำหนดเวลาได้แน่นอน หากการอนุมัติล่าช้าหรือต้นทุนพุ่งสูง การมีส่วนร่วมก็ลดลง การกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ กฎเกณฑ์ชัดเจน และการรายงานความคืบหน้าอย่างโปร่งใส ช่วยรักษาการสนับสนุนจากทั้งนักลงทุนและประชาชน

สำหรับฮ่องกง แนวทางที่เป็นไปได้คือเปิดให้เอกชนมีส่วนร่วมในพื้นที่ที่เหมาะสมที่สุด และพึ่งพาการดำเนินงานของภาครัฐในพื้นที่ที่แรงจูงใจทางตลาดอ่อนเกินไป แนวทางผสมผสาน โดยใช้โครงการนำร่องกับพื้นที่ที่พร้อมเริ่มพัฒนาในระยะใกล้ และให้รัฐบาลเป็นผู้นำงานในพื้นที่ซับซ้อนมากกว่าเดิม ยังสามารถเพิ่มอุปทานได้ระหว่างที่ตลาดปรับตัว

ประเด็นสำคัญ

• บราซิเลีย ผู้พัฒนาเอกชนในเครือลี ออน อินเวสต์เมนต์ ถอนคำขอเข้าร่วมโครงการนำร่องแบ่งปันที่ดิน ซึ่งเป็นการถอนตัวครั้งแรกนับตั้งแต่เริ่มโครงการ
• คำขอครอบคลุมพื้นที่ 3.1 เฮกตาร์ในหยวนหลง และมีแผนสร้างบ้านมากกว่า 2,000 ยูนิต
• ภายใต้โครงการนำร่อง ต้องจัดสรรพื้นที่อาคารที่เพิ่มขึ้นอย่างน้อย 70 เปอร์เซ็นต์ให้ที่อยู่อาศัยของภาครัฐ เพื่อแลกกับการอนุญาตให้พัฒนาความหนาแน่นสูงขึ้นและการอนุมัติที่รวดเร็วขึ้น
• เวนดี ฮונג เหวิน สมาชิกสภานิติบัญญัติ ระบุว่าเงื่อนไขไม่น่าดึงดูด โดยกล่าวว่าผู้พัฒนามักทำได้เพียงคุ้มทุน แม้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ
• การถอนตัวสะท้อนความสนใจที่อ่อนแรงของผู้พัฒนา ท่ามกลางยอดขายซบเซา ต้นทุนทางการเงินสูงขึ้น และระยะเวลาการอนุมัติที่ยาวนาน
• ปัจจัยต้นทุนสำคัญ ได้แก่ การเจรจาค่าพรีเมียมที่ดิน อากรแสตมป์และค่าธรรมเนียม รวมถึงช่วงเวลาที่ได้รับอนุญาตขายล่วงหน้า ซึ่งส่งผลต่อกระแสเงินสด
• ทางเลือกเชิงนโยบาย ได้แก่ การประเมินค่าพรีเมียมที่ดินให้เร็วและชัดเจนขึ้น แนวทางมาตรฐานด้านโครงสร้างพื้นฐาน การจัดหาเงินทุนตามหมุดหมาย และการปรับสัดส่วนพื้นที่เอกชนให้เหมาะกับพื้นที่ที่พัฒนายากขึ้น
• การรวบรวมที่ดินและการพัฒนาพื้นที่ใหม่ที่รัฐบาลเป็นผู้นำยังคงเป็นหัวใจของการจัดหาที่อยู่อาศัยสาธารณะ โดยโครงการนำร่องตั้งใจให้เป็นส่วนเสริมของความพยายามดังกล่าว