ยุทธศาสตร์นิกเกิลของจีนในอินโดนีเซีย: ต้นแบบการครองตลาดแร่กำลังเผชิญแรงสั่นสะเทือนจากตลาด

สถาปัตยกรรมแห่งการควบคุม: จีนสร้างอาณาจักรนิกเกิลได้อย่างไร

ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา บริษัทจีนได้สร้างห่วงโซ่อุปทานแบบครบวงจรในอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นพิมพ์เขียวสำหรับการครองตลาดแร่ทั่วโลก ยุทธศาสตร์นี้เริ่มเป็นรูปเป็นร่างหลังอินโดนีเซียห้ามส่งออกแร่นิกเกิลในปี 2014 ส่งผลให้บริษัทต่างชาติต้องแปรรูปแร่ภายในประเทศ ขณะที่บริษัทตะวันตกลังเล บริษัทจีนกลับเดินหน้าอย่างเด็ดขาด Tsingshan Group กลุ่มบริษัทเหล็กเอกชน เข้ามาดำเนินธุรกิจผ่านกิจการร่วมทุนกับ Bintang Delapan Group ของอินโดนีเซียในปี 2009 ก่อนขยายกิจการอย่างรวดเร็วหลังการห้ามส่งออกมีผลบังคับใช้

นิคมอุตสาหกรรมอินโดนีเซีย โมโรวาลี (IMIP) กลายเป็นโครงการเรือธงภายใต้โครงการริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง โดยพัฒนาจากกลุ่มโรงถลุงแร่ธรรมดาเป็นเมืองอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่มีท่าเรือเฉพาะ โรงไฟฟ้าถ่านหิน และระบบโลจิสติกส์ การจัดหาเงินทุนจากจีนขยายตัวควบคู่ไปกับการลงทุนด้านกายภาพเหล่านี้ ระหว่างปี 2000 ถึง 2013 ธนาคารนโยบาย เช่น ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศจีน ให้เงินทุนระยะแรกสำหรับโครงสร้างพื้นฐาน หลังปี 2013 ธนาคารพาณิชย์ของรัฐปล่อยสินเชื่อร่วมเพื่อกระจายความเสี่ยงและเอื้อให้โครงการขนาดเล็กในนิคมอุตสาหกรรมเข้าถึงเงินทุน

ระบบนิเวศด้านเงินทุนนี้ซึ่งคู่แข่งตะวันตกไม่มี ช่วยให้จีนระดมทุนได้รวดเร็วและยอมรับความเสี่ยงสูง บริษัทจีนทำให้เทคโนโลยีชะละลายด้วยกรดแรงดันสูง (HPAL) ใช้ในเชิงพาณิชย์ เทคโนโลยีดังกล่าวเปลี่ยนแร่ลูกรังเกรดต่ำที่มีอยู่มากในอินโดนีเซียให้เป็นตะกอนผสมไฮดรอกไซด์ (MHP) ซึ่งเป็นวัตถุดิบตั้งต้นสำคัญสำหรับแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้า ความพยายามของชาติตะวันตกในการแปรรูปแบบเดียวกันในออสเตรเลียและปาปัวนิวกินีล้มเหลวเพราะต้นทุนบานปลาย แต่บริษัทวิศวกรรมจีนทำได้สำเร็จ ปัจจุบัน บริษัทจีนควบคุมกำลังการกลั่นนิกเกิลของอินโดนีเซียราว 75 เปอร์เซ็นต์ และเป็นเจ้าของผลผลิตนิกเกิลกลั่นทั่วโลกประมาณ 60 เปอร์เซ็นต์

ชาตินิยมด้านทรัพยากรของอินโดนีเซียกับกับดักการพึ่งพา

นโยบายส่งเสริมการแปรรูปภายในประเทศของจาการ์ตามุ่งเพิ่มมูลค่าจากแหล่งนิกเกิลมหาศาลของประเทศ ซึ่งมีสัดส่วนมากกว่า 42 เปอร์เซ็นต์ของอุปทานทั่วโลก การห้ามส่งออกแร่นิกเกิลดิบในปี 2020 ซึ่งต่อยอดจากข้อจำกัดก่อนหน้านี้ ดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศได้สำเร็จ โดยเพิ่มจาก 3.56 พันล้านดอลลาร์ในปี 2019 เป็น 10.96 พันล้านดอลลาร์ในปี 2022 รายได้จากการส่งออกนิกเกิลเพิ่มจากราว 6 พันล้านดอลลาร์ในปี 2013 เป็นเกือบ 30 พันล้านดอลลาร์ในปี 2022 สร้างงานและทำให้อินโดนีเซียขึ้นแท่นผู้ผลิตรายใหญ่ที่สุดของโลก

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จนี้บดบังความไม่สมดุลเชิงโครงสร้าง แม้อินโดนีเซียควบคุมวัตถุดิบ แต่บริษัทจีนครองเทคโนโลยีการแปรรูป เงินทุน และช่องทางเข้าถึงตลาด กฎหมายกำหนดให้ผู้ประกอบการเหมืองในอินโดนีเซียส่วนใหญ่เป็นของท้องถิ่น แต่พวกเขาต้องขายแร่ให้ผู้แปรรูปจีนในราคาที่รัฐกำหนด ซึ่งต่ำกว่าราคาตลาดโลกอย่างมาก ขณะเดียวกัน บริษัทจีนได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีจำนวนมาก รวมถึงการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 15 ถึง 20 ปี และเข้าถึงถ่านหินอุดหนุนภายใต้ข้อกำหนดตลาดภายในประเทศ (DMO) ซึ่งกำหนดเพดานราคาไว้ที่ตันละ 75 ดอลลาร์ เทียบกับราคาตลาดโลกที่สูงถึงตันละ 350 ดอลลาร์ในปี 2023

การห้ามส่งออกแร่นิกเกิลบางส่วนก่อนปี 2020 (ซึ่งอนุญาตให้บริษัทที่มีความคืบหน้าในการพัฒนาโรงถลุงแร่ได้รับใบอนุญาตส่งออกแร่) และการได้รับใบอนุญาตภายในนิคมอุตสาหกรรม ก็เพียงพอแล้วที่จะทำให้บริษัทแปรรูปนิกเกิลเข้ามาลงทุนในอินโดนีเซีย

ผลลัพธ์คือภาวะเกือบผูกขาดที่บริษัทจีนเป็นผู้กอบโกยประโยชน์จากมูลค่าเพิ่มส่วนใหญ่ เจ้าหน้าที่อินโดนีเซียมีอำนาจต่อรองระยะสั้นจากการห้ามส่งออก แต่ปักกิ่งยังคงมีอำนาจเชิงโครงสร้างในระยะยาว นายธนาคารรายหนึ่งในจาการ์ตาระบุว่า การห้ามส่งออกบางส่วนก่อนปี 2020 ประกอบกับใบอนุญาตในนิคมอุตสาหกรรมก็น่าจะเพียงพอที่จะดึงดูดการลงทุน โดยไม่ต้องใช้สิทธิประโยชน์ราคาแพงในปัจจุบันที่เอื้อผู้แปรรูปจีนเป็นหลัก

เมื่อตลาดพลิกผัน: บททดสอบที่ Gunbuster

ความเปราะบางของโมเดลนี้ปรากฏชัดในปี 2025 เมื่อตลาดสินค้าโภคภัณฑ์เคลื่อนไปคนละทางกับแผนยุทธศาสตร์ PT Gunbuster Nickel Industry (GNI) โรงถลุงแร่ขนาดใหญ่บนเกาะสุลาเวสี ซึ่งได้รับการสนับสนุนจาก Jiangsu Delong Nickel Industry ของจีน กำลังเผชิญภาวะล่มสลาย โรงงานแห่งนี้ออกแบบให้ผลิตนิกเกิลพิกไอเอิร์นปีละ 1.8 ถึง 1.9 ล้านตัน แต่สายการผลิตหลายแห่งหยุดเดินเครื่อง ขณะที่เจ้าหนี้หารือเรื่องเงินทุนฉุกเฉิน Jiangsu Delong ถอนตัวจากโครงการใหญ่ 3 ใน 4 แห่งในอินโดนีเซีย และแบกรับผลขาดทุนสูงถึงปีละ 300 ล้านดอลลาร์

วิกฤตนี้เกิดจากการผลิตใหม่ที่ทะลักเข้าสู่ตลาด ทำให้ราคานิกเกิลทั่วโลกร่วงลงกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ เปลี่ยนประมาณการผลกำไรให้กลายเป็นผลขาดทุน ปัญหาของ GNI ยังซ้ำเติมด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างไม่เสร็จ ค่าไฟฟ้าสูง และค่าปรับจากการส่งมอบงานล่าช้า โรงงานแห่งนี้คิดเป็นสัดส่วนราว 10 ถึง 12 เปอร์เซ็นต์ของผลผลิตนิกเกิลกลั่นทั้งหมดของอินโดนีเซีย ดังนั้น หากต้องปิดดำเนินการ อาจกระทบอุปทานทั่วโลก 5 ถึง 6 เปอร์เซ็นต์

แรงกดดันเหล่านี้ยังทวีขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีภายในจีนเอง ขณะที่อินโดนีเซียเดิมพันหนักกับแบตเตอรี่รถยนต์ไฟฟ้าที่ใช้นิกเกิล ผู้ผลิตจีนกำลังหันไปใช้แบตเตอรี่ลิเทียมไอเอิร์นฟอสเฟต (LFP) ซึ่งไม่มีนิกเกิล BYD ลงทุน 1 พันล้านดอลลาร์ในโรงงานประกอบรถยนต์ไฟฟ้าในอินโดนีเซีย โดยใช้เทคโนโลยี LFP ซึ่งขัดแย้งโดยตรงกับยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมที่ขับเคลื่อนด้วยนิกเกิลของจาการ์ตา เมื่อแบตเตอรี่เคมีที่ใช้นิกเกิลสูญเสียส่วนแบ่งตลาดในจีน ผู้ผลิตอินโดนีเซียจึงเผชิญอุปสงค์ที่อ่อนตัวจากลูกค้ารายหลัก ในช่วงที่อุปทานล้นตลาดทั่วโลกพุ่งถึงจุดสูงสุด

ความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อมและการพลัดถิ่นของชุมชน

การเติบโตของอุตสาหกรรมนิกเกิลสร้างต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมอย่างรุนแรง โดยเฉพาะในสุลาเวสีและมาลูกู พื้นที่เหมือง Sorowako Block ของ PT Vale Indonesia ซึ่งเป็นสัมปทานนิกเกิลที่ดำเนินงานมายาวนานที่สุด ก่อให้เกิดการตัดไม้ทำลายป่าเป็นวงกว้าง จากการวิเคราะห์ของ Mighty Earth เหมือง Sorowako มีพื้นที่ปกคลุมด้วยต้นไม้ที่สูญเสียไปมากที่สุดในบรรดาเหมืองนิกเกิลของอินโดนีเซีย โดยมีการถางพื้นที่ 14,559 เฮกตาร์ระหว่างปี 2014 ถึง 2022 บริษัทระบุว่ามีพื้นที่ความหลากหลายทางชีวภาพสำคัญ 14,137 เฮกตาร์อยู่ในเขตที่สามารถทำเหมืองได้ รวมถึงถิ่นอาศัยสำคัญใกล้ทะเลสาบโตวูตี

ชุมชนท้องถิ่นเผชิญกับการพลัดถิ่นและมลพิษ ในเมือง Loeha Raya เกษตรกรที่ปลูกพริกไทยขาวบนที่ดินบรรพบุรุษพบการขุดเจาะโดยไม่มีการปรึกษาหารือล่วงหน้า การปนเปื้อนของน้ำพุจากตะกอนดินทำให้พื้นที่เกษตรบางส่วนใช้ประโยชน์ไม่ได้

เรากังวลมากว่าบริษัทจะขยายการทำเหมืองมาที่นี่ เมื่อมีการสำรวจด้วยการขุดเจาะ ผู้คนก็กลัวที่จะทำไร่

แม้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในปี 2013 จะรับรองป่าจารีตประเพณีของชนพื้นเมือง แต่กระบวนการตรวจสอบสิทธิในที่ดินยังคงชะงักงัน ทำให้ชุมชนเสี่ยงต่อการขยายพื้นที่ทำเหมือง

โครงสร้างพื้นฐานสำหรับการแปรรูปเองก็ปล่อยมลพิษอย่างหนัก โรงไฟฟ้าถ่านหินที่สร้างขึ้นเพื่อป้อนพลังงานให้โรงถลุงนิกเกิล ปัจจุบันคิดเป็น 23 เปอร์เซ็นต์ของกำลังการผลิตถ่านหินทั้งหมดของอินโดนีเซีย และมีโครงการที่กำลังก่อสร้างมากกว่าโรงที่เปิดดำเนินการแล้ว งานศึกษาด้านสุขภาพคาดการณ์ว่ามลพิษทางอากาศจากกิจกรรมแปรรูปอาจทำให้จำนวนผู้เสียชีวิตต่อปีเพิ่มจาก 215 รายในปี 2020 เป็นเกือบ 5,000 รายภายในปี 2030 โดยมีค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุขที่เกี่ยวข้องสูงถึงปีละ 3.4 พันล้านดอลลาร์

ทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ที่ยากลำบากของวอชิงตัน

สหรัฐฯ เผชิญทางเลือกที่ยากลำบากเกี่ยวกับนิกเกิลอินโดนีเซีย บริษัทเหมืองแร่ของสหรัฐฯ ส่วนใหญ่ถอนตัวจากประเทศเนื่องจากนโยบายชาตินิยมด้านทรัพยากร Newmont Mining ออกจากอินโดนีเซียทั้งหมดในปี 2016 หลังเกิดข้อพิพาทเรื่องข้อจำกัดการส่งออก ขณะที่ Freeport McMoRan ถูกบังคับให้ขายหุ้นส่วนใหญ่ในเหมืองทองแดง Grasberg ในปี 2018 กฎหมายบังคับขายหุ้นและกฎระเบียบที่คาดการณ์ไม่ได้ทำให้บริษัทตะวันตกไม่กล้าเข้าไปลงทุน แต่รัฐวิสาหกิจที่ได้รับการสนับสนุนจากจีนสามารถรับมือกับความผันผวนและยอมรับอัตรากำไรที่ต่ำกว่าได้

การเข้ามามีส่วนร่วมของสหรัฐฯ ในช่วงที่ผ่านมาเป็นไปอย่างจำกัดและไม่ราบรื่น Ford Motor Company ประกาศความร่วมมือมูลค่า 4.5 พันล้านดอลลาร์ในปี 2023 กับ Vale Indonesia และ Huayou Cobalt ของจีน เพื่อสร้างโรงงาน HPAL สะท้อนความเป็นจริงที่ว่าผู้ผลิตรถยนต์ตะวันตกไม่อาจจัดหานิกเกิลอินโดนีเซียได้หากไม่ร่วมมือกับบริษัทจีน การไม่มีข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างสหรัฐฯ กับอินโดนีเซียทำให้นิกเกิลอินโดนีเซียไม่มีคุณสมบัติรับเครดิตภาษีรถยนต์พลังงานสะอาดภายใต้กฎหมายลดเงินเฟ้อ ขณะที่ข้อจำกัดเข้มงวดต่อกิจการที่ได้รับอิทธิพลจากต่างชาติยิ่งทำให้การเข้าถึงซับซ้อนขึ้น

ผู้กำหนดนโยบายบางส่วนเสนอให้สร้างห่วงโซ่อุปทานทางเลือกนอกอินโดนีเซีย แต่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาลและนโยบายอุตสาหกรรมระยะยาว ขณะที่บางฝ่ายเสนอให้ร่วมมือกับอินโดนีเซียโดยตรงผ่านข้อตกลงรับซื้อผลผลิตและการถือหุ้นส่วนน้อย ไม่ว่าจะใช้แนวทางใดก็ต้องอาศัยการประสานงานจากภาครัฐอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้บริษัทสหรัฐฯ มีความชัดเจนด้านกฎระเบียบและแหล่งเงินทุน แต่ขณะนี้วอชิงตันยังขาดยุทธศาสตร์ที่เป็นเอกภาพในการเข้าถึงผู้จัดหานิกเกิลรายใหญ่ที่สุดของโลก

ส่งออกต้นแบบ: จากจาการ์ตาถึงกินชาซา

แม้อินโดนีเซียกำลังเผชิญความท้าทาย จีนก็ดูพร้อมที่จะนำโมเดลนี้ไปใช้ในประเทศอื่น รายงานการลงทุนในต่างประเทศของปักกิ่งประจำปี 2023 ระบุว่าเขตความร่วมมือทางเศรษฐกิจในต่างประเทศเป็นฐานสำคัญสำหรับการขยายกิจการระหว่างประเทศ โดยใช้การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและอุตสาหกรรมเพื่อสนับสนุนการเข้าถึงตลาด ยุทธศาสตร์นี้เริ่มปรากฏแล้วในการลงทุนเหมืองทองแดงในเปรูและการแปรรูปโคบอลต์ในสาธารณรัฐประชาธิปไตยคองโก (DRC)

ใน DRC บริษัทจีนปรับตัวต่อโควตาส่งออกโคบอลต์ใหม่ ซึ่งจำกัดการส่งออกไว้ที่ปีละ 96,600 ตันในปี 2026 และ 2027 หรือราวครึ่งหนึ่งของระดับในปี 2024 การจัดการอุปทานเช่นนี้คล้ายกับแนวทางในอินโดนีเซียที่ใช้เครื่องมือนโยบายบังคับให้เกิดการแปรรูปภายในประเทศ ขณะที่บริษัทจีนควบคุมห่วงโซ่มูลค่าที่เกิดขึ้น จีนยังเพิ่มปริมาณสำรองนิกเกิล Class 1 ความบริสุทธิ์สูงเป็นสองเท่านับตั้งแต่ปลายปี 2024 เพื่อสร้างกันชนเชิงยุทธศาสตร์ ปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศจากความผันผวนของราคา พร้อมรักษาอิทธิพลเหนืออุปทานทั่วโลก

ขณะที่หลายประเทศพิจารณาเลียนแบบการห้ามส่งออกของอินโดนีเซียเพื่อส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจในประเทศ บริษัทจีนก็แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการปรับตัวและขยับขึ้นไปสู่ขั้นตอนที่มีมูลค่าสูงกว่าในห่วงโซ่อุปทานของประเทศเป้าหมาย บริษัทเหล่านี้นำเงินทุนและเทคโนโลยีเข้าไปลงทุน พร้อมดำเนินงานภายใต้เงื่อนไขที่ทำให้นักลงทุนตะวันตกถอยห่าง ประสบการณ์ของอินโดนีเซียแสดงให้เห็นว่า หากขาดธรรมาภิบาลที่เข้มแข็ง มาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม และความร่วมมือที่หลากหลาย ประเทศที่อุดมด้วยทรัพยากรอาจเสี่ยงเปลี่ยนการพึ่งพารูปแบบหนึ่ง คือการส่งออกวัตถุดิบ ไปเป็นอีกรูปแบบหนึ่ง คือการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ถูกควบคุมจากภายนอก

ประเด็นสำคัญ

• บริษัทจีนควบคุมกำลังการกลั่นนิกเกิลของอินโดนีเซียราว 75 เปอร์เซ็นต์ และผลผลิตนิกเกิลกลั่นทั่วโลก 60 เปอร์เซ็นต์ จนเกิดภาวะเกือบผูกขาดผ่านนิคมอุตสาหกรรมอย่างโมโรวาลี
• การห้ามส่งออกของอินโดนีเซียดึงดูดการลงทุนและเพิ่มมูลค่าการส่งออกจาก 6 พันล้านดอลลาร์เป็น 30 พันล้านดอลลาร์ได้สำเร็จ แต่ก็ก่อให้เกิดการพึ่งพาเทคโนโลยี เงินทุน และตลาดของจีนในเชิงโครงสร้าง
• โครงการใหญ่ที่ได้รับการสนับสนุนจากจีนกำลังเผชิญวิกฤต หลังราคานิกเกิลทรุดลง 40 เปอร์เซ็นต์ และอุปสงค์เปลี่ยนไปสู่แบตเตอรี่ลิเทียมไอเอิร์นฟอสเฟต (LFP) ซึ่งไม่ต้องใช้นิกเกิล
• ต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมประกอบด้วยการตัดไม้ทำลายป่าเป็นวงกว้างในสุลาเวสี การปนเปื้อนของน้ำที่กระทบเกษตรกรท้องถิ่น และผลกระทบต่อสุขภาพซึ่งคาดว่าจะทำให้มีผู้เสียชีวิตเกือบ 5,000 รายต่อปีภายในปี 2030
• สหรัฐฯ ยังขาดยุทธศาสตร์ที่เป็นเอกภาพในการเข้าถึงนิกเกิลอินโดนีเซีย บริษัทเหมืองแร่ของสหรัฐฯ ถอนตัวเพราะนโยบายชาตินิยมด้านทรัพยากร ขณะที่บริษัทจีนเข้ามาครองตลาดอย่างมั่นคง
• จีนกำลังนำโมเดลอินโดนีเซียไปใช้ในสาธารณรัฐประชาธิปไตยคองโกสำหรับโคบอลต์ และในเปรูสำหรับทองแดง โดยใช้เขตอุตสาหกรรมและเงินทุนสนับสนุนจากรัฐเพื่อควบคุมห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญ