ฟิลิปปินส์ชั่งใจทำข้อตกลงน้ำมันกับจีน แม้มีคำเตือนว่าเสี่ยงกระทบอธิปไตย

วิกฤตพลังงานจุดชนวนการเจรจาที่เป็นข้อถกเถียง

ฟิลิปปินส์กำลังเดินบนเส้นทางการทูตที่เปราะบาง ขณะที่ประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส จูเนียร์ พิจารณาสำรวจน้ำมันร่วมกับจีนในทะเลจีนใต้ที่มีข้อพิพาท นักวิจารณ์เตือนว่าการเคลื่อนไหวนี้อาจกระทบอธิปไตยของชาติ และเป็นการให้รางวัลปักกิ่งจากการคุกคามทางทะเลที่ดำเนินมาหลายปี การหารือที่กลับมาเริ่มต้นขึ้นอีกครั้งเกิดขึ้นในการประชุมกลไกหารือทวิภาคีครั้งที่ 11 เมื่อเดือนที่แล้ว ซึ่งทั้งสองประเทศยอมรับถึงความสำคัญของความร่วมมือด้านพลังงาน ท่ามกลางวิกฤตอุปทานทั่วโลกที่เกิดจากความขัดแย้งในตะวันออกกลาง

มาร์กอสประกาศภาวะฉุกเฉินด้านพลังงานแห่งชาติ หลังราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้นอย่างมากระหว่างเดือนกุมภาพันธ์ถึงมีนาคม โดยในช่วงเวลาดังกล่าว ฟิลิปปินส์มีราคาน้ำมันเบนซินเพิ่มขึ้นสูงที่สุดในโลก ราคาที่พุ่งสูงสร้างแรงกดดันต่อเศรษฐกิจ ทำให้รัฐบาลต้องดำเนินแผนฟื้นฟู UPLIFT ซึ่งจัดสรรเงินอุดหนุน 238,000 ล้านเปโซฟิลิปปินส์ให้แก่คนขับรถขนส่ง เกษตรกร และครัวเรือนรายได้น้อย เมื่อแหล่งก๊าซมาลัมปายาใกล้หมดลง และประเทศต้องนำเข้าน้ำมันมากกว่าร้อยละ 90 ของความต้องการ รัฐบาลจึงมองว่าแหล่งสำรองที่ยังไม่ได้พัฒนาในทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตกอาจเป็นทางรอด

ในการให้สัมภาษณ์กับ Bloomberg Television มาร์กอสกล่าวเป็นนัยว่าสงครามในตะวันออกกลางอาจเป็นแรงผลักดันให้ทั้งสองฝ่ายบรรลุข้อตกลงพัฒนาทรัพยากรร่วมกัน เขายอมรับว่าข้อพิพาทเรื่องดินแดนเป็นอุปสรรคต่อความร่วมมือมาโดยตลอด โดยกล่าวว่า “นี่เป็นเรื่องที่เราหารือกันมานานมากแล้ว แต่ข้อพิพาทเรื่องดินแดนกำลังขัดขวางอยู่” ต่อมาเทเรซา ลาซาโร รัฐมนตรีต่างประเทศ ระบุว่า แม้ยังไม่มีคำสั่งอย่างเป็นทางการให้เริ่มการเจรจาอีกครั้ง แต่ก็อาจมีขึ้นในไม่ช้า

สมาชิกรัฐสภาเรียกร้องความโปร่งใส เตือนอาจสร้างบรรทัดฐานอันตราย

ฝ่ายนิติบัญญัติฝ่ายค้านวิจารณ์อย่างหนัก โดยตั้งคำถามทั้งเรื่องความโปร่งใสของการเจรจาและความเหมาะสมของการเป็นหุ้นส่วนกับประเทศที่ยังคงคุกคามเรือฟิลิปปินส์ในน่านน้ำพิพาท เชล ดิอ็อกโน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แสดงความกังวลต่อความลับของการหารือ โดยเห็นว่าความโปร่งใสควรเป็นหลักสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศและพลังงานของเรา เขาประกาศแผนผลักดันการไต่สวนเพื่อกำกับดูแล ให้แน่ใจว่าข้อตกลงใด ๆ จะไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ

เปอร์ซี เซนดานา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีกคน มองว่าข้อตกลงที่อาจเกิดขึ้นไม่ต่างจากการให้รางวัลแก่พฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม เขากล่าวถึงการกระทำที่ก้าวร้าวมากขึ้นของหน่วยยามฝั่งจีนต่อเรือตรวจการณ์ฟิลิปปินส์ในทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตก ซึ่งครอบคลุมพื้นที่ส่วนหนึ่งของทะเลจีนใต้ที่อยู่ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของมะนิลา “เรากำลังส่งสัญญาณที่ผิด และสนับสนุนให้ประเทศที่มีอำนาจมากกว่าใช้ข้อพิพาทยกระดับแรงกดดันเพื่อแลกกับการยอมอ่อนข้อ” เซนดานากล่าว “แทนที่จะเรียกร้องให้ปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ เรากลับปรับตัวเข้าหาการละเมิดของจีน”

เจ.วี. เอเฮร์ซิโต วุฒิสมาชิก กล่าวในทำนองเดียวกัน โดยตั้งคำถามว่าฟิลิปปินส์จะทำข้อตกลงสำรวจร่วมกับคนที่พยายามไม่เคารพอธิปไตย บ่อนทำลายอธิปไตย และพยายามผนวกดินแดนของคุณได้อย่างไร “ความไว้วางใจคือรากฐานสำคัญของความสัมพันธ์ทุกรูปแบบ” เขากล่าวเสริม “ผมขออภัย แต่ผมยืนยันมาโดยตลอดว่าผมไม่ไว้วางใจรัฐบาลจีน”

บทเรียนจากอดีตและข้อจำกัดทางกฎหมาย

ความเคลือบแคลงต่อการเจรจาในปัจจุบันมีที่มาสำคัญจากความพยายามสร้างความร่วมมือที่ล้มเหลวมาหลายทศวรรษและปัญหาทางกฎหมาย ในปี 2018 โรดริโก ดูแตร์เต ประธานาธิบดีในขณะนั้น ลงนามบันทึกความเข้าใจกับสี จิ้นผิง ประธานาธิบดีจีน เพื่อพัฒนาน้ำมันและก๊าซร่วมกัน แต่กลับเผชิญข้อกล่าวหาคล้ายกันว่า การเคลื่อนไหวดังกล่าวบ่อนทำลายคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศปี 2016 ซึ่งให้ข้ออ้างอันกว้างขวางของจีนในทะเลจีนใต้เป็นโมฆะ

ความพยายามร่วมมือก่อนหน้านั้นยิ่งเป็นข้อถกเถียงมากกว่า ในสมัยรัฐบาลอาร์โรโย บริษัทน้ำมันแห่งชาติฟิลิปปินส์ลงนามข้อตกลงกับบริษัท China National Offshore Oil Corporation ในปี 2004 เพื่อสำรวจคลื่นไหวสะเทือนในน่านน้ำพิพาท ต่อมาในปี 2005 ข้อตกลงนี้พัฒนาเป็นความร่วมมือสามฝ่ายกับเวียดนาม ซึ่งเรียกว่าโครงการสำรวจคลื่นไหวสะเทือนทางทะเลร่วม ข้อตกลงล่มลงท่ามกลางข้อกล่าวหาเรื่องทุจริตและการท้าทายทางรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับกฎ 60/40 ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานฟิลิปปินส์ถือครองทุนอย่างน้อยร้อยละ 60 ในโครงการทรัพยากรธรรมชาติ และรัฐบาลต้องได้รับกำไรสุทธิร้อยละ 60 ในปี 2023 ศาลฎีกาฟิลิปปินส์เพิกถอนข้อตกลงปี 2005 อย่างเป็นทางการ เนื่องจากเกี่ยวข้องกับบริษัทที่ต่างชาติเป็นเจ้าของทั้งหมด ส่งผลให้เกิดอุปสรรคทางกฎหมายสำคัญต่อข้อตกลงใด ๆ ในอนาคต

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระบุว่า ข้อตกลงพัฒนาร่วมฉบับใหม่ใด ๆ จะต้องดำเนินการภายใต้ข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญ พร้อมคำนึงถึงคำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการปี 2016 ซึ่งระบุว่าไม่มีมูลฐานทางกฎหมายรองรับสิทธิทางประวัติศาสตร์ของจีนภายในเส้นประเก้าเส้น คำตัดสินของคณะอนุญาโตตุลาการหมายความโดยนัยว่า ฟิลิปปินส์กับจีนไม่มีสิทธิทางทะเลที่ทับซ้อนกันในทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตก ทำให้กรอบทางกฎหมายสำหรับการพัฒนาร่วมกันภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลมีความซับซ้อน

รูปแบบการบีบบังคับและการไม่รักษาคำพูด

นักวิจารณ์ชี้ถึงประวัติการบีบบังคับของจีนในทะเลจีนใต้ที่มีหลักฐานบันทึกไว้ ซึ่งบั่นทอนความเชื่อมั่นว่าปักกิ่งจะเป็นหุ้นส่วนที่ไว้ใจได้ งานวิจัยทางวิชาการจากศูนย์เบลเฟอร์ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ระบุถึงรูปแบบพฤติกรรมที่จีนทำอย่างเป็นระบบ รวมถึงการขับไล่เรือฟิลิปปินส์ที่สำรวจหาน้ำมันบริเวณสันดอนรีดแบงก์ในปี 2011 และการปิดล้อมเรือกองทัพเรือฟิลิปปินส์ที่สันดอนสการ์โบโรห์ในปี 2012

เหตุการณ์ล่าสุดยิ่งเพิ่มความกังวล เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม เรือจีนล้อมและพุ่งชนเรือ BRP Datu Sanday ของสำนักงานประมงและทรัพยากรทางน้ำ (BFAR) ระหว่างปฏิบัติภารกิจด้านมนุษยธรรมใกล้สันดอนซาบีนา วันถัดมา จีนส่งเรือราว 40 ลำไปขัดขวางภารกิจส่งเสบียงให้เจ้าหน้าที่ที่สันดอนเซคันด์โธมัส ในเดือนเมษายน 2026 ทางการฟิลิปปินส์กล่าวหาเรือจีนว่าบรรทุกไซยาไนด์ใกล้สันดอนเซคันด์โธมัส พร้อมเตือนว่าสารดังกล่าวอาจถูกใช้ก่อวินาศกรรมต่อประชากรปลาในพื้นที่และแนวปะการังที่เป็นที่ตั้งของเรือรบ BRP Sierra Madre ซึ่งเกยตื้นอยู่

การกระทำเหล่านี้เกิดขึ้นท่ามกลางการคุกคามรายวัน หน่วยยามฝั่งฟิลิปปินส์บันทึกการประท้วงจีน 189 ครั้งในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา รวมถึงการใช้ปืนฉีดน้ำแรงดันสูง การเคลื่อนไหวที่เป็นอันตราย และการขัดขวางการเดินเรือ สถาบัน Stratbase ซึ่งเป็นคลังสมองในกรุงมะนิลา ระบุว่าจีนไม่ใช่ทั้งหุ้นส่วนที่ไว้ใจได้และผู้ดำเนินการที่มีความรับผิดชอบ พร้อมเตือนว่าการทำข้อตกลงด้านน้ำมันจะทำให้ประเทศเผชิญความเสี่ยงโดยไม่จำเป็น

รัฐที่เพิกเฉยต่อกฎหมายระหว่างประเทศอย่างต่อเนื่องและละเมิดสิทธิอธิปไตยของฟิลิปปินส์ ย่อมไม่อาจคาดหวังให้เคารพข้อตกลงใด ๆ

แถลงการณ์ของสถาบัน Stratbase ระบุเพิ่มเติม โดยเรียกร้องให้รัฐบาลปฏิเสธข้อตกลงนี้อย่างเด็ดขาด และหันไปพัฒนาแหล่งพลังงานผ่านความร่วมมือกับประเทศที่มีแนวคิดสอดคล้องกัน

ผลสะเทือนทางภูมิรัฐศาสตร์และยุทธศาสตร์ทางเลือก

การถกเถียงเรื่องความร่วมมือด้านน้ำมันเกี่ยวพันกับการปรับแนวทางทางภูมิรัฐศาสตร์ในอินโด-แปซิฟิกในวงกว้าง แม้มาร์กอสกระชับความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงกับสหรัฐฯ และดำเนินนโยบายความโปร่งใสด้วยการเปิดเผยการกระทำก้าวร้าวของจีน แต่วิกฤตพลังงานทำให้ต้องปรับท่าที ประธานาธิบดีให้สัมภาษณ์กับ Bloomberg ว่าการฟื้นฟูความสัมพันธ์ทวิภาคีกับจีนจะเกิดขึ้นอย่างแน่นอน โดยอ้างถึงการปรับโครงสร้างพันธมิตรทั่วโลกครั้งใหญ่

อย่างไรก็ตาม การคลี่คลายความตึงเครียดที่อาจเกิดขึ้นนี้สร้างความขัดแย้งกับประเทศอื่นที่อ้างสิทธิ์และพันธมิตร มาเลเซียแสดงความกังวลต่อกฎหมายทางทะเลของฟิลิปปินส์ โดยเฉพาะกฎหมายที่ยืนยันข้ออ้างทางประวัติศาสตร์เหนือรัฐซาบาห์ของมาเลเซีย นักวิเคราะห์ในภูมิภาคระบุว่า ข้ออ้างที่ทับซ้อนกันระหว่างประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทำให้การรวมพลังต่อต้านการขยายอิทธิพลของจีนซับซ้อนขึ้น โดยมาเลเซียมักแสดงท่าทีตอบโต้การรุกล้ำของจีนอย่างจำกัด เพื่อรักษาความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่มีมูลค่าการค้ารายปีเกือบ 100,000 ล้านดอลลาร์

ผู้สังเกตการณ์บางส่วนเสนอแนวทางอื่นเพื่อเสริมความมั่นคงด้านพลังงาน แทนที่จะเป็นหุ้นส่วนกับประเทศที่อ้างสิทธิ์และเป็นปฏิปักษ์ ฟิลิปปินส์อาจพัฒนาแหล่งทรัพยากรผ่านความร่วมมือกับญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือบริษัทพลังงานตะวันตกที่พร้อมดำเนินงานภายใต้ข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญฟิลิปปินส์ นอกจากนี้ หน่วยยามฝั่งฟิลิปปินส์ยังดำเนินมาตรการยืนยันอธิปไตยฝ่ายเดียว โดยเปิดศูนย์บัญชาการเฉพาะแห่งแรกในหมู่เกาะสแปรตลี เพื่อติดตามน่านน้ำพิพาท

กระทรวงการต่างประเทศพยายามคลายความกังวล โดยยืนยันว่าการสำรวจน้ำมันและก๊าซร่วมกันที่อาจเกิดขึ้นจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่มีอยู่ของฟิลิปปินส์อย่างเคร่งครัด กระทรวงฯ เน้นย้ำว่าฟิลิปปินส์ยังคงมีสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรธรรมชาติภายในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ และข้อตกลงใด ๆ จะตั้งอยู่บนหลักอธิปไตยของฟิลิปปินส์เป็นสำคัญ แต่นักวิจารณ์เห็นว่า ความเข้าใจชั่วคราวปี 2024 เกี่ยวกับภารกิจส่งเสบียงไปยังสันดอนเซคันด์โธมัส ซึ่งรัฐมนตรีลาซาโรเป็นผู้เจรจา ได้สร้างบรรทัดฐานที่น่ากังวลไปแล้ว ด้วยการจัดทำข้อตกลงที่ไม่โปร่งใสและลดทอนความสำคัญของคำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการปี 2016

โจทย์ท้าทายระหว่างพลังงานกับความมั่นคง

เบื้องหลังข้อถกเถียงทางการเมืองคือความเป็นจริงทางเศรษฐกิจอันหนักหน่วง แหล่งก๊าซมาลัมปายาของฟิลิปปินส์ใกล้หมดลง ซึ่งเป็นแหล่งพลังงานส่วนสำคัญของเกาะลูซอน เกาะที่มีประชากรมากที่สุดของประเทศ สันดอนรีดแบงก์ซึ่งตั้งอยู่ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของฟิลิปปินส์แต่จีนอ้างสิทธิ์ มีแหล่งก๊าซธรรมชาติที่คุ้มค่าแก่การพัฒนาในเชิงพาณิชย์ ซึ่งอาจช่วยชดเชยการผลิตที่ลดลง บริษัทข้ามชาติต่างหลีกเลี่ยงพื้นที่นี้มาโดยตลอดเพราะเกรงว่าจะทำให้จีนไม่พอใจ ส่งผลให้มะนิลามีทางเลือกในการพัฒนาอย่างจำกัด

ระหว่างการเยือนกรุงปักกิ่งอย่างเป็นทางการในปี 2023 มาร์กอสและสีตกลงที่จะเปิดช่องทางสื่อสารเรื่องการสำรวจร่วมกัน แต่การหารือหยุดชะงักเมื่อความตึงเครียดเพิ่มสูงขึ้นในปี 2024 และ 2025 กระทรวงการต่างประเทศจีนแสดงความพร้อมที่จะร่วมมือกับสถาบันวิจัยทางวิทยาศาสตร์ของฟิลิปปินส์เพื่อส่งเสริมความร่วมมือเชิงปฏิบัติด้านกิจการทางทะเล แต่ปักกิ่งปฏิเสธกรอบความร่วมมือใด ๆ อย่างต่อเนื่อง หากกรอบนั้นอาจสื่อถึงการยอมรับอธิปไตยของฟิลิปปินส์ในพื้นที่พิพาท

นักวิเคราะห์ระบุว่า จีนมองทะเลจีนใต้เป็นพื้นที่สำคัญเชิงยุทธศาสตร์ ทั้งในด้านทรัพยากรและการวางกำลังทางทหาร สำนักงานสารสนเทศด้านพลังงานของสหรัฐฯ ประเมินว่า ภูมิภาคนี้มีแหล่งก๊าซธรรมชาติ 190 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต และน้ำมัน 11,000 ล้านบาร์เรล การควบคุมน่านน้ำเหล่านี้จะเปิดทางให้จีนอาจสกัดกั้นความช่วยเหลือจากสหรัฐฯ แก่ไต้หวันหากเกิดความขัดแย้ง ทำให้ความร่วมมือด้านพลังงานเป็นประเด็นอ่อนไหวทางการเมืองทั้งสำหรับวอชิงตันและมะนิลา

ประเด็นสำคัญ

• ประธานาธิบดีมาร์กอส จูเนียร์ กำลังพิจารณาสำรวจน้ำมันร่วมกับจีนในทะเลจีนใต้ เพื่อรับมือภาวะฉุกเฉินด้านพลังงานแห่งชาติที่เกิดจากอุปทานสะดุดเพราะความขัดแย้งในตะวันออกกลาง
• สมาชิกรัฐสภาฝ่ายค้านและผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงเตือนว่า ข้อตกลงอาจบ่อนทำลายคำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการปี 2016 และเป็นการให้รางวัลแก่การบีบบังคับของจีน รวมถึงการคุกคามเรือฟิลิปปินส์เมื่อไม่นานมานี้ที่สันดอนซาบีนาและสันดอนเซคันด์โธมัส
• ในปี 2023 ศาลฎีกาฟิลิปปินส์เพิกถอนข้อตกลงสำรวจคลื่นไหวสะเทือนร่วมระหว่างจีนกับเวียดนามปี 2005 โดยวางกรอบข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้หน่วยงานฟิลิปปินส์ถือครองโครงการทรัพยากรอย่างน้อยร้อยละ 60
• ความพยายามร่วมมือด้านพลังงานในสมัยรัฐบาลอาร์โรโยและดูแตร์เตล้มเหลวจากข้อกล่าวหาเรื่องทุจริต ความกังวลด้านอธิปไตย และการไม่ปฏิบัติตามกฎ 60/40 ตามรัฐธรรมนูญ
• กระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่าข้อตกลงใหม่ใด ๆ จะเป็นไปตามกฎหมายและหลักอธิปไตยของฟิลิปปินส์ ขณะที่นักวิจารณ์เรียกร้องความโปร่งใสและการไต่สวนเพื่อกำกับดูแล เพื่อป้องกันการยอมอ่อนข้อที่ทำให้ข้ออ้างเส้นประเก้าเส้นของจีนได้รับการรับรอง
• แนวทางทางเลือก ได้แก่ การพัฒนาแหล่งทรัพยากรสันดอนรีดแบงก์ร่วมกับหุ้นส่วนที่ไม่ใช่จีน หรือใช้มาตรการยืนยันอธิปไตยฝ่ายเดียวของหน่วยยามฝั่งฟิลิปปินส์ แทนความร่วมมือทวิภาคีกับปักกิ่ง