เกาหลีเหนือขยายอายุเกษียณของพนักงานสำนักงาน ขณะที่วิกฤตประชากรรุนแรงขึ้น

การปรับนโยบายอย่างเงียบ ๆ เผยวิกฤตที่ทวีความรุนแรง

เกาหลีเหนือขยายอายุเกษียณภาคบังคับของพนักงานสำนักงานออกไปอีกสามปีอย่างเป็นทางการ ซึ่งเป็นการยอมรับอย่างเงียบ ๆ ถึงแรงกดดันด้านประชากรที่เพิ่มขึ้นในสังคมที่โดดเดี่ยวที่สุดแห่งหนึ่งของโลก ตามบทความวิชาการที่ตีพิมพ์ในวารสารมหาวิทยาลัยคิม อิล ซุง ฉบับแรกของปี 2026 กฎหมายแรงงานฉบับแก้ไขที่ประกาศใช้เมื่อเดือนกันยายน 2024 เพิ่มอายุที่มีสิทธิรับบำนาญเป็น 63 ปีสำหรับผู้ชาย และ 58 ปีสำหรับผู้หญิง แต่มีผลเฉพาะผู้ที่ทำงานด้านบริหารและงานใช้ความรู้เท่านั้น บทความนี้เป็นการยืนยันอย่างเป็นทางการครั้งแรกในสิ่งที่ผู้สังเกตการณ์คาดการณ์ไว้ นั่นคือเปียงยางกำลังปรับนโยบายกำลังแรงงานเพื่อรับมือกับประชากรสูงวัยและอัตราการเกิดที่ลดลง ซึ่งคุกคามเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา กฎหมายแรงงานปี 1978 กำหนดอายุเกษียณไว้ที่ 60 ปีสำหรับผู้ชาย และ 55 ปีสำหรับผู้หญิง ในงานส่วนใหญ่ของภาครัฐ การแก้ไขครั้งใหม่นี้เป็นการละจากแนวปฏิบัติดังกล่าว โดยแยกพนักงานสำนักงานออกจากแรงงานกลุ่มอื่น ผู้ใช้แรงงานและเกษตรกรยังคงเกษียณตามเกณฑ์เดิม ทำให้เกิดระบบสองระดับที่สะท้อนทั้งคุณค่าที่เปียงยางให้กับความเชี่ยวชาญด้านระบบราชการ และข้อจำกัดทางกายภาพของงานที่ใช้แรงมากกว่า การแก้ไขนี้ผ่านคณะกรรมการประจำของสภาเกาหลีเหนือ แสดงให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้รับอนุมัติอย่างเป็นทางการจากฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ใช่เพียงแนวทางของฝ่ายบริหาร

บทความวิชาการอธิบายการเปลี่ยนแปลงนี้ว่าเป็นการปรับตัวตามธรรมชาติเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพการณ์สมัยใหม่ โดยระบุว่าระบบบำนาญที่เปลี่ยนแปลงไปและความสำคัญที่เพิ่มขึ้นของงานใช้ความรู้เป็นปัจจัยหลักเบื้องหลังการปฏิรูป แมื่อสื่อของรัฐเกาหลีเหนือมักหลีกเลี่ยงการยอมรับจุดอ่อนเชิงโครงสร้าง แต่น้ำเสียงเชิงวิชาการของวารสารมหาวิทยาลัยได้เปิดมุมมองที่หาได้ยากว่า ผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคของระบอบมองความเป็นจริงที่เปลี่ยนไปของตลาดแรงงานในประเทศอย่างไร ผู้เขียนระบุว่า:

การแก้ไขนี้สะท้อนถึงระบบบำนาญที่เปลี่ยนแปลงไปและความสำคัญที่เพิ่มขึ้นของงานใช้ความรู้ ในภาวะที่ประชากรสูงวัยและอายุขัยเพิ่มขึ้น การปรับอายุรับบำนาญให้สูงขึ้นจึงเป็นการดำเนินการตามธรรมชาติ

การตีพิมพ์ข้อค้นพบเหล่านี้ในวารสารของมหาวิทยาลัยชั้นนำของรัฐ บ่งชี้ว่าเปียงยางต้องการให้เข้าใจนโยบายนี้ว่าเป็นการตอบสนองอย่างมีเหตุผลต่อแนวโน้มทั่วโลก มากกว่าจะเป็นมาตรการฉุกเฉินที่เกิดจากความล้มเหลว การนำเสนอการปฏิรูปผ่านช่องทางวิชาการช่วยให้ระบอบสร้างภาพลักษณ์ที่เป็นกลางทางเทคนิคให้กับการตัดสินใจ ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อครอบครัวหลายล้านครัวเรือนที่พึ่งพาเงินเดือนและการปันส่วนจากรัฐ

เปลี่ยนแปลงอะไร และใครได้รับผลกระทบ

กฎหมายฉบับแก้ไขแบ่งพนักงานรัฐที่ทำงานในสำนักงานออกจากผู้ที่ทำงานใช้แรงกายอย่างชัดเจน ตามกฎใหม่ พนักงานสำนักงานชายต้องทำงานจนถึงอายุ 63 ปีจึงจะรับบำนาญจากรัฐได้ ส่วนผู้หญิงต้องทำงานจนถึงอายุ 58 ปี ทั้งสองเพศจึงต้องทำงานนานขึ้นสามปีเมื่อเทียบกับเกณฑ์ที่กำหนดไว้เมื่อเกือบห้าทศวรรษก่อน เกษตรกร คนงานโรงงาน คนงานเหมือง และคนงานก่อสร้างไม่ได้รับผลจากการขยายอายุดังกล่าว จึงยังคงพ้นจากการจ้างงานเต็มเวลาของรัฐเมื่ออายุ 60 ปีสำหรับผู้ชาย และ 55 ปีสำหรับผู้หญิงตามลำดับ ด้วยเหตุนี้ ผู้หญิงในสหกรณ์การเกษตรและโรงงานอุตสาหกรรมจึงเกษียณช้ากว่าพนักงานธุรการและนักบัญชีหญิงภายใต้ระบบเดียวกันถึงห้าปี

แนวทางที่เลือกปรับเฉพาะบางกลุ่มนี้ทำให้เกิดคำถามว่าเกาหลีเหนือจัดประเภทแรงงานอย่างไร และมองว่างานใดมีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ ในระบบเศรษฐกิจส่วนใหญ่ อายุเกษียณใช้เกณฑ์เดียวกันกับทุกคน หรือแตกต่างกันตามระดับความเสี่ยงจากการทำงาน โดยงานอันตรายมักเปิดให้เกษียณได้เร็วกว่า แต่ดูเหมือนเกาหลีเหนือจะใช้หลักกลับกัน โดยให้พนักงานสำนักงานทำงานนานขึ้น ขณะที่ยังคงกำหนดอายุเกษียณของผู้ใช้แรงงานไว้ตามเดิม นักวิเคราะห์บางคนมองว่านี่สะท้อนถึงการขาดแคลนเจ้าหน้าที่รัฐและผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคที่มีประสบการณ์ ซึ่งสามารถบริหารรัฐวิสาหกิจ เครือข่ายกระจายสินค้า และหน่วยงานโฆษณาชวนเชื่อ ขณะที่แรงงานรุ่นก่อตั้งทยอยพ้นจากวัยทำงาน

ความแตกต่างนี้ยังชี้ให้เห็นการแบ่งชนชั้นอย่างเข้มงวดที่ยังคงอยู่ในสังคมเกาหลีเหนือ ผู้ที่ได้รับมอบหมายให้ทำงานสำนักงานในกระทรวง หน่วยงานค้าของรัฐ และสถาบันวิจัย มักมีความเป็นอยู่ที่ดีกว่า เข้าถึงสินค้านำเข้าได้มากกว่า และใกล้ชิดกับชนชั้นนำผู้ปกครองมากกว่า การขยายอายุการทำงานให้คนกลุ่มนี้ ขณะที่ไม่เปลี่ยนแปลงเกณฑ์ของกลุ่มอื่น ยิ่งตอกย้ำลำดับชั้นที่ผูกโยงความอยู่รอดและความสะดวกสบายเข้ากับความใกล้ชิดอำนาจรัฐ ช่องว่างด้านสวัสดิการและสถานะทางสังคมระหว่างกลุ่มเหล่านี้มีอิทธิพลต่อโอกาสในการแต่งงาน การจัดสรรที่อยู่อาศัย และการเข้าถึงบริการสุขภาพมาอย่างยาวนาน ในประเทศที่รัฐควบคุมแทบทุกด้านของชีวิตประจำวัน สำหรับผู้ใช้แรงงานในจังหวัดชนบท การคงอายุเกษียณไว้เท่าเดิมแทบไม่ช่วยให้อุ่นใจ เมื่อบำนาญที่มีเพียงน้อยนิดและบริการสังคมที่อ่อนแอเป็นสิ่งที่กำหนดชีวิตในวัยชรา

เหตุใดงานใช้ความรู้จึงมีความสำคัญเป็นอันดับแรก

บทความของมหาวิทยาลัยคิม อิล ซุงระบุโดยตรงว่า การขยายอายุเกษียณเชื่อมโยงกับสิ่งที่เรียกว่า “ความสำคัญที่เพิ่มขึ้นของงานใช้ความรู้” ในระบบเศรษฐกิจที่เครื่องจักรกลยังมีจำกัด และการนำเข้าเทคโนโลยีจากต่างประเทศถูกควบคุมอย่างเข้มงวด ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ด้านเทคนิคที่มีประสบการณ์จึงเป็นทุนมนุษย์ที่หาได้ยาก ผู้เชี่ยวชาญเหล่านี้มักมีความรู้เกี่ยวกับเครือข่ายไม่เป็นทางการและความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ ซึ่งไม่อาจทดแทนได้อย่างรวดเร็วด้วยบัณฑิตรุ่นใหม่ที่เพิ่งผ่านการฝึกอบรมด้านอุดมการณ์ การสูญเสียบุคลากรเหล่านี้เมื่ออายุ 60 หรือ 55 ปี หมายถึงการสูญเสียความทรงจำเชิงสถาบันที่สั่งสมมาหลายปี ในช่วงเวลาที่รัฐเผชิญความท้าทายด้านการบริหารจัดการอย่างเรื้อรังทั้งในภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และการผลิตทางทหาร

เกาหลีเหนือใช้ระบบจำแนกสถานะทางสังคมมาอย่างยาวนาน โดยจัดกลุ่มครอบครัวตามระดับความภักดีต่อระบอบที่รัฐประเมิน ผู้ที่มีภูมิหลังทางการเมืองที่น่าไว้วางใจมักได้ตำแหน่งงานสำนักงาน ขณะที่ผู้ที่อยู่ในลำดับชั้นต่ำกว่ามักต้องทำงานในเหมือง ทุ่งนา หรือโรงงาน การขยายอายุรับบำนาญของพนักงานสำนักงานจึงเท่ากับว่ารัฐกำลังคุ้มครองกลุ่มประชากรที่เชื่อถือได้ทางการเมืองมากที่สุดให้อยู่ในระบบต่อไปอีกหลายปี เพื่อให้ตำแหน่งสำคัญในระบบราชการยังคงมีบุคลากรที่ไว้วางใจได้ ซึ่งผ่านการคัดกรองด้านอุดมการณ์มานานหลายทศวรรษ

อีกปัจจัยหนึ่งอาจเป็นอายุขัย แม้เกาหลีเหนือจะไม่เผยแพร่สถิติด้านสุขภาพที่เชื่อถือได้ แต่รายงานจากผู้แปรพักตร์และองค์กรด้านมนุษยธรรมบ่งชี้ว่า ผู้ที่ทำงานนั่งโต๊ะและเข้าถึงโภชนาการที่ดีกว่าในกรุงเปียงยางมักมีอายุยืนกว่าผู้ใช้แรงงานในชนบทที่เผชิญสภาพแวดล้อมโหดร้ายและเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้จำกัด การขยายอายุเกษียณให้กับคนเมืองที่มีสุขภาพดีกว่า โดยไม่เปลี่ยนแปลงเกณฑ์ของกลุ่มอื่น อาจเป็นเพียงการปรับนโยบายให้สอดคล้องกับความเป็นจริงทางชีวภาพ แม้จะยิ่งเพิ่มความเหลื่อมล้ำระหว่างชนชั้นทางสังคมก็ตาม ดูเหมือนว่าระบอบประเมินว่าเจ้าหน้าที่บริหารที่มีประสบการณ์ยังทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพจนถึงช่วงต้นของวัย 60 ปี ขณะที่ความเสื่อมถอยทางร่างกายในอาชีพที่ใช้แรงมากทำให้การขยายเวลาทำงานไม่ใช่ทางเลือกที่เหมาะสม

ข้อมูลเบื้องหลังสังคมสูงวัย

ข้อมูลประชากรที่รวบรวมโดยกระทรวงข้อมูลและสถิติของเกาหลีใต้สะท้อนภาพชัดเจนของแนวโน้มที่ผลักดันให้เปียงยางต้องปฏิรูป ณ ปี 2024 ประชากรเกาหลีเหนืออายุ 65 ปีขึ้นไปมีสัดส่วน 11.4 เปอร์เซ็นต์ จากประชากรทั้งหมด 25.87 ล้านคน ตามเกณฑ์ของสหประชาชาติ ประเทศที่มีประชากรในช่วงอายุดังกล่าวอย่างน้อย 7 เปอร์เซ็นต์ถือเป็นสังคมสูงวัย ส่วนประเทศที่มีสัดส่วนถึง 14 เปอร์เซ็นต์จะจัดเป็นสังคมสูงอายุ เกาหลีเหนืออยู่ในกลุ่มแรกอย่างชัดเจน และกำลังเข้าใกล้กลุ่มหลังขึ้นทุกปี

ข้อมูลภาวะเจริญพันธุ์ก็น่ากังวลไม่แพ้กันสำหรับผู้วางแผนในเปียงยาง อัตราเจริญพันธุ์รวมอยู่ที่ 1.60 ในปี 2024 ซึ่งต่ำกว่าระดับทดแทนประชากรที่ 2.1 คนต่อผู้หญิงหนึ่งคนอย่างมาก โดยระดับดังกล่าวจำเป็นต่อการรักษาจำนวนประชากรให้คงที่โดยไม่มีการย้ายถิ่นเข้าประเทศ หากอัตราเจริญพันธุ์อยู่ในระดับนี้ต่อเนื่อง จะมีแรงงานรุ่นใหม่เข้าสู่ตลาดแรงงานน้อยลงเพื่อทดแทนผู้เกษียณ ส่งผลให้อัตราส่วนพึ่งพิงสร้างแรงกดดันทั้งต่องบประมาณรัฐและทรัพยากรของครอบครัว ในระบบเศรษฐกิจแบบวางแผนจากส่วนกลางที่รัฐรับประกันการจ้างงาน การปันส่วนอาหาร และที่อยู่อาศัยอย่างเป็นทางการ การลดลงของประชากรวัยทำงานจึงคุกคามระบบกระจายทรัพยากรทั้งหมด

แนวโน้มเหล่านี้คล้ายกับที่เกิดขึ้นทั่วเอเชียตะวันออก ซึ่งเกาหลีใต้ ญี่ปุ่น และจีนต่างเผชิญอัตราการเกิดที่ต่ำที่สุดแห่งหนึ่งของโลก อย่างไรก็ตาม เกาหลีเหนือแตกต่างจากประเทศเพื่อนบ้าน เพราะขาดทั้งความมั่งคั่ง เทคโนโลยี และช่องทางรับผู้อพยพที่จะช่วยบรรเทาผลกระทบ ประเทศไม่อาจนำเข้าแรงงานหรือใช้ระบบอัตโนมัติในอุตสาหกรรมเพื่อชดเชยจำนวนแรงงานที่ลดลงได้โดยง่าย แนวโน้มประชากรสูงวัยยังทำให้การคำนวณด้านการป้องกันประเทศซับซ้อนขึ้น เกาหลีเหนือมีกองทัพประจำการขนาดใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก และจำนวนชายหนุ่มที่ถึงวัยเกณฑ์ทหารซึ่งลดลงในแต่ละปี อาจบีบให้รัฐต้องปรับระยะเวลาการเกณฑ์ทหารหรือจำนวนกำลังพลประจำการในที่สุด แม้ระบอบจะยังไม่แสดงท่าทีต่อสาธารณะว่าจะลดขนาดกองทัพ แต่ฐานประชากรที่รองรับกำลังพลกำลังหดตัวลงอย่างต่อเนื่อง

นอกเหนือจากบำนาญ: ปีแห่งการแก้ไขกฎหมาย

การขยายอายุเกษียณไม่ได้เกิดขึ้นโดยลำพัง ในเดือนตุลาคม 2024 เกาหลีเหนือแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเพิ่มอายุขั้นต่ำในการทำงานจาก 16 เป็น 17 ปี และเพิ่มทั้งอายุผู้มีสิทธิเลือกตั้งและอายุขั้นต่ำของผู้สมัครรับเลือกตั้งจาก 17 เป็น 18 ปี เมื่อนำการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้มาพิจารณาร่วมกัน จะเห็นว่ารัฐกำลังนิยามใหม่ในวงกว้างว่าประชาชนเปลี่ยนผ่านจากวัยเด็กสู่วัยผู้ใหญ่และวัยสูงอายุเมื่อใด ดูเหมือนว่าระบอบกำลังยืดช่วงวัยที่ก่อผลผลิตออกไปทั้งสองด้าน โดยให้คนหนุ่มสาวอยู่ในการฝึกอบรมนานขึ้น ขณะเดียวกันก็ขอให้เจ้าหน้าที่บริหารผู้มีประสบการณ์อยู่ประจำตำแหน่งเกินเกณฑ์เดิม

การเพิ่มอายุขั้นต่ำในการทำงานขึ้นหนึ่งปีมีความสำคัญเป็นพิเศษในระบบเศรษฐกิจที่แรงงานเด็กเคยช่วยเสริมรายได้ครัวเรือนและให้รัฐบรรลุโควตาการผลิตมาโดยตลอด การเปลี่ยนแปลงนี้อาจสะท้อนความพยายามให้วัยรุ่นอยู่ในระบบการศึกษาอย่างเป็นทางการเพิ่มอีกหนึ่งปี เพื่อพัฒนาทักษะทางเทคนิค หรือเพียงเพื่อลดแรงกดดันต่อโครงการจัดหางาน ขณะเดียวกัน การขอให้แรงงานมีประสบการณ์เลื่อนการเกษียณออกไปก็ชี้ว่ารัฐให้ความสำคัญกับความต่อเนื่องมากกว่าการผลัดเปลี่ยนในระบบบริหาร

ผู้สังเกตการณ์บางคนมองว่าการเปลี่ยนอายุผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นเพียงสัญลักษณ์มากกว่าจะมีผลในทางปฏิบัติ เนื่องจากการเลือกตั้งของเกาหลีเหนือมีแต่ผู้สมัครที่ได้รับอนุมัติล่วงหน้า และทำหน้าที่หลักเป็นกิจกรรมระดมมวลชนของรัฐ อย่างไรก็ตาม ผลรวมของการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ชัดเจน นั่นคือคำนิยามทางกฎหมายของช่วงชีวิตการทำงานกำลังเปลี่ยนไป และรัฐกำลังยืนยันอำนาจควบคุมที่มากขึ้นต่อช่วงเวลาที่ประชาชนเริ่มและหยุดมีส่วนร่วมในระบบเศรษฐกิจอย่างเป็นทางการ การปรับอายุเหล่านี้ควบคู่กันส่งสัญญาณว่า นโยบายแรงงานไม่อาจแยกขาดจากการควบคุมสังคมและการบริหารจัดการประชากรได้อีกต่อไป

ความหมายต่อครอบครัวทั่วไป

สำหรับครอบครัวที่พึ่งพาเงินเดือนจากรัฐเพียงรายได้เดียว การขยายอายุเกษียณนำมาทั้งความโล่งใจและความกังวล การทำงานอย่างเป็นทางการเพิ่มอีกสามปีอาจหมายถึงการยังได้รับการปันส่วนจากที่ทำงาน การตรวจสุขภาพ และสิทธิด้านที่อยู่อาศัย ซึ่งอาจหายไปหรือลดลงเมื่อพนักงานเกษียณ ในประเทศที่บำนาญอย่างเป็นทางการมักครอบคลุมเพียงการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน การยังอยู่ในบัญชีเงินเดือนอาจเป็นตัวตัดสินว่าครอบครัวจะมีอาหารเพียงพอในช่วงฤดูหนาวหรือไม่

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปนี้ยังเลื่อนช่วงเวลาที่พนักงานสำนักงานสูงวัยจะส่งต่อตำแหน่งให้บุตรวัยผู้ใหญ่ ซึ่งอาจใช้เวลาหลายปีรอคิวงานอย่างไม่เป็นทางการให้ว่างลง การว่างงานของคนหนุ่มสาวแม้แทบไม่มีรายงาน ยังคงเป็นปัญหาต่อเนื่องในเขตเมืองที่มีบัณฑิตมหาวิทยาลัยมากกว่าตำแหน่งงานที่เปิดรับ การให้แรงงานสูงวัยอยู่ในตำแหน่งต่อไปอาจช่วยลดภาระบำนาญของรัฐ แต่ก็อาจทำให้โอกาสของคนรุ่นถัดไปยิ่งมีจำกัดโดยไม่ตั้งใจ

ช่องว่างระหว่างเพศในกฎใหม่เพิ่มความซับซ้อนอีกชั้นหนึ่ง ปัจจุบันพนักงานสำนักงานหญิงเกษียณเมื่ออายุ 58 ปี ซึ่งเร็วกว่าผู้ชายห้าปี เป็นการคงความเหลื่อมล้ำที่พบในหลายระบบสังคมนิยมของรัฐ และยังสะท้อนความเป็นจริงในทางปฏิบัติด้วย พนักงานหญิงมักต้องแบกรับภาระสองด้าน ทั้งงานที่ได้รับมอบหมายอย่างเป็นทางการและหน้าที่ในครัวเรือน ในสังคมที่ผู้ชายมีส่วนร่วมในงานบ้านน้อย การให้เกษียณเร็วกว่าอาจเป็นการยอมรับภาระดังกล่าวโดยนัย แม้จะทำให้ผู้หญิงสะสมสิทธิรับบำนาญตลอดชีวิตการทำงานได้น้อยลง ทั้งที่มีอายุยืนกว่าสามี

ประเด็นสำคัญ

• เกาหลีเหนือเพิ่มอายุเกษียณของพนักงานสำนักงานเป็น 63 ปีสำหรับผู้ชาย และ 58 ปีสำหรับผู้หญิง ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับแก้ไขปี 2024
• ผู้ใช้แรงงานและเกษตรกรยังคงใช้อายุเกษียณเดิมที่ 60 ปีสำหรับผู้ชาย และ 55 ปีสำหรับผู้หญิง ทำให้เกิดระบบสองระดับ
• คณะกรรมการประจำของสภารับรองการเปลี่ยนแปลงนี้เมื่อเดือนกันยายน 2024 และมีการยืนยันในบทความของวารสารมหาวิทยาลัยคิม อิล ซุง
• ข้อมูลประชากรระบุว่า ประชากร 11.4 เปอร์เซ็นต์จากทั้งหมด 25.87 ล้านคนมีอายุ 65 ปีขึ้นไป และอัตราเจริญพันธุ์อยู่ที่ 1.60 ในปี 2024
• เปียงยางยังเพิ่มอายุขั้นต่ำในการทำงานจาก 16 เป็น 17 ปี และอายุผู้มีสิทธิเลือกตั้งจาก 17 เป็น 18 ปี ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อเดือนตุลาคม 2024