ร่างกฎหมายจารกรรมของฟิลิปปินส์ถูกจับตา หวั่นกระทบเสรีภาพในการแสดงออก

นิยามการจารกรรมที่กว้างขึ้น จุดชนวนถกเถียงเรื่องเสรีภาพพลเมือง

สภาผู้แทนราษฎรฟิลิปปินส์เห็นชอบร่างกฎหมายที่จะขยายความผิดฐานจารกรรมให้ครอบคลุมช่วงเวลาสันติ เพิ่มบทลงโทษอย่างมาก และให้อำนาจใหม่แก่เจ้าหน้าที่ในการสืบสวน ผู้สนับสนุนระบุว่ามาตรการนี้จะปรับปรุงกฎหมายที่ร่างขึ้นก่อนยุคปฏิบัติการไซเบอร์และเทคโนโลยีสอดแนมสมัยใหม่ ขณะที่นักข่าว ส.ส.ฝ่ายค้าน และผู้เชี่ยวชาญกฎหมายเตือนว่า นิยามที่กว้างอาจทำให้การทำข่าว การตรวจสอบของสาธารณชน หรือการรณรงค์เรียกร้องสิทธิตามปกติเสี่ยงถูกดำเนินคดี

ร่างกฎหมายสภาผู้แทนราษฎรฉบับที่ 9642 หรือที่รู้จักในชื่อร่างกฎหมายว่าด้วยการจารกรรมฉบับใหม่ ผ่านการอ่านวาระสามและวาระสุดท้ายเมื่อวันที่ 17 กันยายน ด้วยคะแนนเสียง 247 ต่อ 10 โดยไม่มีผู้งดออกเสียง ร่างนี้จะมาแทนที่หรือขยายข้อกำหนดที่มีรากฐานจากกฎหมายเครือจักรภพฉบับที่ 616 ซึ่งประกาศใช้ในปี 1941 และบทบัญญัติในประมวลกฎหมายอาญาฉบับปรับปรุง กรอบกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันถูกมองอย่างกว้างขวางว่าล้าสมัย โดยกฎหมายปี 1941 มุ่งเน้นการจารกรรมในช่วงสงคราม ส่วนประมวลกฎหมายให้นิยามโดยเน้นการบุกรุกสถานที่ทางทหารโดยไม่ได้รับอนุญาต เพื่อหาข้อมูลให้ต่างชาติ

มาตรการนี้ยังไม่ได้เป็นกฎหมาย โดยต้องผ่านวุฒิสภาและได้รับลายมือชื่อจากประธานาธิบดีก่อน วุฒิสภากำลังพิจารณาข้อเสนอของตนเอง คือร่างกฎหมายวุฒิสภาฉบับที่ 33 ซึ่งเสนอโดยวุฒิสมาชิกปันฟิโล ลัคสัน บทบัญญัติฉบับสุดท้ายอาจเปลี่ยนแปลงได้ระหว่างการอภิปรายร่างกฎหมายของสมาชิกรัฐสภา

ข้อขัดแย้งหลักอยู่ที่การคุ้มครองข้อมูลและโครงสร้างพื้นฐานที่มีความอ่อนไหว โดยไม่ให้อำนาจรัฐบาลกว้างจนบั่นทอนเสรีภาพในการแสดงออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นนี้มีความสำคัญในประเทศที่ความกังวลด้านความมั่นคงแห่งชาติเพิ่มสูงขึ้นจากความตึงเครียดในภูมิภาค ขณะเดียวกันนักข่าวและผู้สนับสนุนสิทธิก็ตั้งข้อกังวลว่ามีการใช้กฎหมายความมั่นคงกับผู้วิพากษ์วิจารณ์

อะไรจะเข้าข่ายการจารกรรม?

ร่าง HB 9642 จะครอบคลุมการเปิดเผยหรือจัดการข้อมูลลับโดยไม่ได้รับอนุญาต ทั้งในช่วงเวลาสันติและสงคราม หากการเปิดเผยนั้นอาจก่อความเสียหายแก่ฟิลิปปินส์ โดยทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งในและต่างประเทศได้เปรียบ นอกจากนี้ยังครอบคลุมการกระทำที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินด้านกลาโหมและโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ ตลอดจนการสอดแนมและการแทรกแซงโดยมิชอบด้วยกฎหมายบางรูปแบบ

ร่างกฎหมายนี้ครอบคลุมเครื่องมือและวิธีการสมัยใหม่ที่กฎหมายก่อนหน้านี้ไม่ได้คาดการณ์ไว้ เช่น โดรน กล้อง อุปกรณ์ดักฟัง เครื่องมือติดตาม และภาพหรือสื่อดิจิทัลที่แสดงสถานที่ต่าง ๆ การเข้าถึงภาพร่าง ผัง แบบพิมพ์เขียว หรือสื่อมัลติมีเดียที่แสดงโครงสร้างพื้นฐานสำคัญหรือสถานที่ทางกลาโหมโดยไม่ได้รับอนุญาต อาจเข้าข่ายความผิด โดยมีข้อยกเว้นสำหรับข้อมูลที่ได้จากแหล่งข้อมูลเปิดหรือช่องทางอื่นที่ชอบด้วยกฎหมาย

โดยทั่วไป โครงสร้างพื้นฐานสำคัญหมายถึงระบบและสถานที่ซึ่งหากถูกรบกวนอาจส่งผลกระทบต่อบริการจำเป็นหรือความปลอดภัยสาธารณะ ในการอภิปรายมีการยกตัวอย่างภาคโทรคมนาคม พลังงาน และอาหาร ขอบเขตที่กว้างของหมวดหมู่นี้เป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้วิจารณ์กังวล เพราะการสืบสวนหรือทำข่าวเกี่ยวกับอุตสาหกรรมที่มีบทบาทสำคัญต่อชีวิตประจำวันอาจเกี่ยวข้องกับข้อมูลที่เจ้าหน้าที่มองว่ามีความอ่อนไหว

ผู้สนับสนุนโต้แย้งว่าการปรับปรุงนี้จะอุดช่องโหว่ที่มีอยู่จริง กระทรวงกลาโหมระบุว่ากฎเกณฑ์ปัจจุบันล้าสมัย โฆษกของกระทรวง อาร์เซนิโอ อันดอลอง ผู้ช่วยรัฐมนตรี กล่าวว่าการจารกรรมสมัยใหม่อาจเกี่ยวข้องกับการสอดแนมด้วยโดรน การเจาะระบบไซเบอร์ การดึงข้อมูล และอุปกรณ์ดักจับสัญญาณใกล้ฐานทัพหรือโครงสร้างพื้นฐาน วิธีการเหล่านี้สามารถเก็บรวบรวมหรือส่งข้อมูลได้โดยไม่ต้องบุกรุกเข้าไปในสถานที่ดังเช่นการจารกรรมตามนิยามแบบเก่า

วุฒิสมาชิก ลัคสัน ยังยกกรณีการจับกุมที่เขาระบุว่าแสดงให้เห็นถึงความจำเป็นของกฎหมายในช่วงเวลาสันติ ในบันทึกชี้แจงเหตุผลของร่าง SB 33 เขากล่าวถึงผู้ต้องสงสัย 5 คนที่ถูกจับกุมในปีก่อนหน้าในคดีจารกรรม รวมถึงกรณีที่กล่าวหาว่ามีการถ่ายภาพสถานที่ทางทหารในปาลาวันด้วยโดรน นอกจากนี้เขายังกล่าวถึงการควบคุมตัวชาวจีนรายหนึ่งใกล้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งในเดือนเมษายน 2025 โดยกล่าวหาว่าบุคคลดังกล่าวมีอุปกรณ์ที่สามารถดักจับการสื่อสารผ่านโทรศัพท์มือถือและติดตามข้อมูลตำแหน่งได้ ข้อกล่าวหาเหล่านี้ไม่ได้เป็นหลักฐานว่าผู้ถูกกล่าวหามีความผิด และแต่ละคดีต้องได้รับการพิจารณาตามกฎหมายและพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้อง

บทลงโทษและอำนาจสืบสวน

ภายใต้ร่างของสภาผู้แทนราษฎร การจารกรรมและการสมคบคิดเพื่อจารกรรมมีโทษจำคุกตลอดชีวิตโดยไม่มีสิทธิพักโทษ และปรับ 10 ล้านถึง 20 ล้านเปโซ ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนสายลับอาจถูกจำคุกสูงสุด 12 ปี และปรับสูงสุด 20 ล้านเปโซ โดยเพิ่มเป็น 25 ล้านเปโซหากผู้กระทำผิดเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ

เจ้าหน้าที่รัฐที่ถูกตัดสินว่ามีความผิดภายใต้ร่างกฎหมายนี้จะถูกตัดสิทธิจากการดำรงตำแหน่งสาธารณะอย่างถาวร ส่วนบุคลากรทางทหารอาจถูกดำเนินกระบวนการศาลทหารด้วย ชาวต่างชาติที่ถูกตัดสินว่ามีความผิดตามข้อหาที่ครอบคลุมจะถูกเนรเทศหลังรับโทษ และห้ามกลับเข้าฟิลิปปินส์

ร่างกฎหมายนี้จะเปิดทางให้บุคลากรทางทหาร เจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย หรือเจ้าหน้าที่ข่าวกรองที่มีคุณสมบัติเหมาะสม ยื่นคำร้องต่อศาลอุทธรณ์เพื่อขออนุญาตดักฟังหรือสกัดกั้นการสื่อสารของผู้ต้องสงสัยว่าเป็นสายลับ ศาลยังอาจอนุญาตให้สภาต่อต้านการฟอกเงินตรวจสอบบัญชีธนาคารและทรัพย์สินที่เชื่อมโยงกับความผิดฐานจารกรรมได้ แม้อำนาจเหล่านี้อยู่ภายใต้เงื่อนไขทางกฎหมายและต้องได้รับอนุญาตจากศาล แต่ผู้วิจารณ์ระบุว่าต้องตรวจสอบขอบเขตและหลักประกันคุ้มครองอย่างใกล้ชิด

ข้อเสนอนี้ยังเปิดทางให้ดำเนินคดีในกรณีที่กำหนด ซึ่งเกี่ยวข้องกับการกระทำในต่างประเทศ ได้แก่ ความผิดที่กระทำโดยชาวฟิลิปปินส์ บนเรือหรืออากาศยานของฟิลิปปินส์ ในสถานที่ทางการทูตของฟิลิปปินส์ ต่อเจ้าหน้าที่ฟิลิปปินส์ หรือโดยตรงต่อรัฐบาลฟิลิปปินส์ เขตอำนาจศาลนอกอาณาเขตหมายถึงการที่ประเทศหนึ่งสามารถบังคับใช้กฎหมายอาญากับการกระทำบางอย่างที่เกิดขึ้นนอกพรมแดนได้ เมื่อมีความเชื่อมโยงกับประเทศนั้นตามที่กำหนดไว้

หากประกาศใช้ กระทรวงกลาโหม กระทรวงยุติธรรม และสภาความมั่นคงแห่งชาติจะมีเวลา 120 วันนับจากวันที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ เพื่อออกระเบียบปฏิบัติ ร่างกฎหมายที่เสนอจะมีผลบังคับใช้ 15 วันหลังประกาศเผยแพร่

เหตุใดนักข่าวและสมาชิกรัฐสภาจึงมองว่าเสี่ยง

ฝ่ายคัดค้านระบุว่าคำอย่างข้อมูลลับและโครงสร้างพื้นฐานสำคัญจำเป็นต้องมีขอบเขตที่ชัดเจน หากนิยามกว้างเกินไปหรือเกณฑ์การดำเนินคดีไม่ชัดเจน พวกเขาเตือนว่านักข่าวอาจถูกกดดันเมื่อตรวจสอบนโยบายกลาโหม โครงการโครงสร้างพื้นฐาน หรือการทำงานของรัฐบาล ความเสี่ยงเดียวกันอาจกระทบถึงนักกิจกรรมและประชาชนที่บันทึกสภาพในสถานที่ต่าง ๆ หรือเผยแพร่ข้อมูลที่เชื่อว่าเป็นข้อมูลสาธารณะอยู่แล้ว

อันโตนิโอ ตินิโอ ผู้แทนพรรค ACT Teachers ระบุว่านิยามและขอบเขตของร่างกฎหมายอาจคุกคามเสรีภาพพลเมืองในนามของความมั่นคงแห่งชาติ เขาเตือนว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานสำคัญอาจถูกนำมาใช้กับผู้วิพากษ์วิจารณ์และผู้รณรงค์เรียกร้องสิทธิ ซาราห์ เอลาโก ผู้แทนพรรค Gabriela Women’s Party แย้งว่าการครอบคลุมอุตสาหกรรมอย่างโทรคมนาคม พลังงาน และความมั่นคงทางอาหาร อาจจำกัดการตรวจสอบสาธารณะในภาคส่วนที่ส่งผลต่อชีวิตประจำวัน

ข้อกังวลเหล่านี้อยู่ที่ความแตกต่างระหว่างการจารกรรมโดยเจตนาให้ต่างชาติกับกิจกรรมอย่างการทำข่าว การวิจัย หรือการประท้วง กฎหมายอาจมุ่งลงโทษการถ่ายโอนข้อมูลที่มีความอ่อนไหวอย่างแท้จริงได้ แต่ก็ยังสร้างความไม่แน่นอนได้ หากไม่แยกให้ชัดระหว่างการเปิดเผยที่ก่อความเสียหายกับการทำงานเพื่อประโยชน์สาธารณะโดยชอบ ข้อยกเว้นสำหรับข้อมูลที่ได้จากแหล่งข้อมูลเปิดหรือช่องทางที่ชอบด้วยกฎหมายอาจช่วยได้ แต่ประสิทธิผลในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับการกำหนดและการบังคับใช้คำเหล่านี้

สมาชิกรัฐสภาฝ่ายค้านเปรียบเทียบข้อเสนอนี้กับกฎหมายความมั่นคงแห่งชาติฉบับอื่น ๆ ซึ่งกลุ่มสิทธิระบุว่าถูกใช้กับผู้เห็นต่าง เรเน โค ผู้แทนพรรค Kabataan ชี้ถึงกฎหมายต่อต้านการก่อการร้ายปี 2020 และกฎหมายป้องกันและปราบปรามการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายปี 2012 พร้อมเตือนถึงความเป็นไปได้ที่จะมีการใช้กฎหมายในทางมิชอบ ผู้สนับสนุนสิทธิยังแสดงความกังวลเกี่ยวกับการตีตราว่าเป็นคอมมิวนิสต์หรือผู้สนับสนุนผู้ก่อการร้าย ซึ่งพวกเขาระบุว่าอาจนำไปสู่การคุกคามหรือข่มขู่

การเปรียบเทียบเหล่านี้เป็นคำเตือนเกี่ยวกับการบังคับใช้ ไม่ใช่ข้อสรุปว่ามีการใช้กฎหมายจารกรรมที่เสนอนี้เพื่อมุ่งเป้าผู้วิพากษ์วิจารณ์แล้ว ร่างกฎหมายยังอยู่ระหว่างการพิจารณา และหลักประกันคุ้มครองในเนื้อหาฉบับสุดท้าย มาตรฐานที่ศาลใช้ และการปฏิบัติของผู้สืบสวน ล้วนมีผลต่อการบังคับใช้

เหตุผลด้านความมั่นคงที่อยู่เบื้องหลังร่างกฎหมาย

เจ้าหน้าที่ด้านความมั่นคงชี้ถึงสภาพแวดล้อมภัยคุกคามที่เปลี่ยนแปลงไป นับตั้งแต่ปี 2023 ฟิลิปปินส์กำลังตรวจสอบคดีที่เกี่ยวข้องกับชาวฟิลิปปินส์ซึ่งต้องสงสัยว่าส่งมอบเอกสารลับหรือเอกสารชั้นความลับให้ชาวต่างชาติ แหล่งข่าวด้านความมั่นคงให้ข้อมูลกับผู้สื่อข่าวว่า มีชาวจีนเกี่ยวข้องในฐานะผู้จัดหาหรือสายลับอย่างน้อย 3 คดี ข้อกล่าวหาในแต่ละคดียังคงต้องผ่านการสอบสวนและกระบวนการทางกฎหมาย

การจับกุมอดีตนายกเทศมนตรีรายหนึ่งในปี 2024 ซึ่งถูกกล่าวหาว่าจารกรรมให้จีน ทำให้เสียงเรียกร้องให้ปฏิรูปดังขึ้น ในการไต่สวนของรัฐสภาแยกกัน อลิซ กัว ถูกซักถามเกี่ยวกับอัตลักษณ์และความเชื่อมโยงที่ถูกกล่าวหากับผลประโยชน์ของจีน ซึ่งเธอปฏิเสธ สารคดีวิดีโอที่นำเสนอระหว่างการไต่สวนของสภาผู้แทนราษฎรมีคำกล่าวอ้างจากเช จื้อเจียง นักธุรกิจชาวจีนว่าเขาโอนเงินให้กัว หัว ผิง ซึ่งนักวิจารณ์เชื่อว่าเป็นอัตลักษณ์ของกัว อย่างไรก็ตาม ข้อกล่าวหาเหล่านั้นเพียงอย่างเดียวไม่ได้พิสูจน์ว่ากัวเป็นสายลับ

เจ้าหน้าที่กลาโหมระบุว่ากฎหมายสมัยใหม่อาจสนับสนุนแนวคิดการป้องกันประเทศแบบหมู่เกาะโดยรอบของฟิลิปปินส์ ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์เพื่อคุ้มครองดินแดนและผลประโยชน์ทางทะเลของประเทศทั่วหมู่เกาะจำนวนมาก ข้อเสนอนี้ยังเกิดขึ้นท่ามกลางความตึงเครียดทางทะเลที่ยืดเยื้อและสภาพแวดล้อมความมั่นคงในภูมิภาคที่เปลี่ยนแปลง ในบริบทนี้ รัฐบาลให้เหตุผลว่าแผนการทางทหาร การสื่อสาร และข้อมูลโครงสร้างพื้นฐานที่มีความอ่อนไหว อาจตกเป็นเป้าหมายผ่านวิธีการดิจิทัล ตลอดจนเครือข่ายข่าวกรองแบบดั้งเดิมที่อาศัยบุคคล

ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงบางรายระบุว่าการออกกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ แหล่งข่าวด้านความมั่นคงรายหนึ่งเรียกร้องให้มีโครงการสร้างความตระหนักรู้ที่เข้มแข็งขึ้น รวมถึงการตรวจสอบความซื่อสัตย์และความปลอดภัยของบุคลากรและระบบอย่างสม่ำเสมอ มาตรการเหล่านี้ช่วยจัดการช่องโหว่ภายในที่บทลงโทษทางกฎหมายไม่อาจป้องกันได้ด้วยตัวเอง เช่น การควบคุมการเข้าถึงที่อ่อนแอ การจัดการข้อมูลที่หละหลวม หรือความพยายามชักชวนเจ้าหน้าที่

ข้อเสนอที่เกี่ยวข้องและบทบาทของวุฒิสภา

ร่างกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎรเกิดขึ้นควบคู่กับความพยายามอื่น ๆ ในการปรับปรุงกฎหมายจารกรรม รูฟัส โรดริเกซ ผู้แทนราษฎร เสนอร่างกฎหมายสภาผู้แทนราษฎรฉบับที่ 10983 และ 10988 เพื่อแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาฉบับปรับปรุงและกฎหมายเครือจักรภพฉบับที่ 616 โดยขยายขอบเขตให้ครอบคลุมช่วงเวลาสันติและปรับบทลงโทษ ข้อเสนอเหล่านี้สะท้อนความพยายามในวงกว้างที่จะทดแทนกฎเกณฑ์ที่ร่างขึ้นในยุคก่อน แม้ร่าง HB 9642 จะเป็นมาตรการที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบในการลงมติเดือนกันยายน

คาดว่าร่าง SB 33 ของวุฒิสภา ซึ่งลัคสันเป็นผู้เสนอ จะเป็นพื้นฐานของร่างฉบับวุฒิสภา ลัคสันยืนยันถึงความจำเป็นในการจัดการกับการจารกรรมสมัยใหม่ในช่วงเวลาสันติ โดยชี้ถึงการสอดแนมทางอิเล็กทรอนิกส์และวิธีการอื่น ๆ ที่กฎหมายปัจจุบันไม่ได้ระบุไว้อย่างชัดเจน การพิจารณาของวุฒิสภาจะเปิดโอกาสให้สมาชิกรัฐสภาพิจารณานิยาม บทลงโทษ การกำกับดูแลของศาล และหลักประกันคุ้มครองการรายงานข่าวกับกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะ

แคลร์ คาสโตร โฆษกสำนักประธานาธิบดีระบุว่า ประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส จูเนียร์ ยังไม่ได้พิจารณาร่างกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร เธอกล่าวว่ารัฐบาลพร้อมรับการแก้ไขและจะประเมินเนื้อหาของร่างกฎหมาย คาสโตรยอมรับว่าข้อจำกัดที่เกี่ยวข้องกับเสรีภาพย่อมมีผู้คัดค้าน ขณะเดียวกันก็ระบุว่ารัฐบาลไม่ต้องการให้ชาวฟิลิปปินส์ทรยศต่อประเทศ

ร่างกฎหมายจะเป็นกฎหมายได้ก็ต่อเมื่อทั้งสองสภาเห็นชอบเนื้อหาฉบับเดียวกัน ก่อนส่งให้ประธานาธิบดี หากร่างฉบับของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแตกต่างกัน จะต้องปรับให้สอดคล้องกัน ดังนั้น กระบวนการนิติบัญญัติจึงเป็นช่วงสำคัญในการตัดสินว่าเป้าหมายด้านความมั่นคงแห่งชาติของมาตรการนี้จะมาพร้อมขอบเขตที่ชัดเจนและหลักประกันคุ้มครองที่มีความหมายหรือไม่

ประเด็นสำคัญ

• สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบร่าง HB 9642 เมื่อวันที่ 17 กันยายน ด้วยคะแนนเสียง 247 ต่อ 10 โดยยังต้องผ่านความเห็นชอบจากวุฒิสภาและได้รับลายมือชื่อจากประธานาธิบดี
• ข้อเสนอจะขยายความผิดฐานจารกรรมให้ครอบคลุมช่วงเวลาสันติ และรวมถึงการสอดแนมสมัยใหม่ วิธีการทางไซเบอร์ ข้อมูลลับ และโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ
• การจารกรรมและการสมคบคิดเพื่อจารกรรมอาจมีโทษจำคุกตลอดชีวิตโดยไม่มีสิทธิพักโทษ และปรับ 10 ล้านถึง 20 ล้านเปโซ
• ผู้สืบสวนที่มีคุณสมบัติเหมาะสมสามารถขออนุมัติจากศาลอุทธรณ์เพื่อสกัดกั้นการสื่อสาร และสภาต่อต้านการฟอกเงินอาจตรวจสอบทรัพย์สินที่เชื่อมโยงกับความผิดตามที่ระบุไว้
• ผู้วิจารณ์เตือนว่านิยามที่กว้างอาจบั่นทอนการทำข่าว การรณรงค์ และการตรวจสอบของสาธารณชน ขณะที่ผู้สนับสนุนระบุว่ากฎหมายปัจจุบันไม่ครอบคลุมวิธีการจารกรรมสมัยใหม่