เกาหลีใต้อนุมัติโครงการมูลค่า 28.6 ล้านล้านวอน แม้ผลประโยชน์ต่ำกว่าต้นทุน

23 จาก 31 โครงการที่ได้รับอนุมัติมีผลประโยชน์ต่ำกว่าเกณฑ์เศรษฐกิจ

เกาหลีใต้อนุมัติโครงการภาครัฐขนาดใหญ่ 23 โครงการ ซึ่งมีต้นทุนประเมินรวม 28.576 ล้านล้านวอน แม้ผลการประเมินระบุว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่คาดว่าจะได้รับต่ำกว่าต้นทุน โครงการเหล่านี้คิดเป็น 74.2% ของ 31 โครงการที่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้เบื้องต้นระหว่างเดือนมกราคม 2025 ถึงมิถุนายน 2026 ตามข้อมูลที่ระบุว่าอ้างอิงจากกระทรวงการวางแผนและงบประมาณ

โครงการ 5 ใน 6 โครงการที่คาดว่าจะมีผลประโยชน์ต่ำกว่าครึ่งหนึ่งของต้นทุนก็ผ่านการประเมินเช่นกัน โดยทั้ง 5 โครงการมีมูลค่ารวม 12.4915 ล้านล้านวอน รวมถึงทางด่วนยองวอล–ซัมช็อก และโครงการยกระดับทางรถไฟซัมช็อก–คังนึง

การอนุมัติเกิดขึ้นในช่วงที่เกาหลีใต้ให้น้ำหนักกับการพัฒนานอกเขตเมืองหลวงมากขึ้น การปรับแนวทางการประเมินในเดือนพฤษภาคม 2026 ยังลดความสำคัญของผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสำหรับโครงการก่อสร้างในพื้นที่ที่มีประชากรลดลง พร้อมเพิ่มน้ำหนักให้กับการเติบโตของภูมิภาค

ประเด็นสำคัญคือรัฐควรจัดสรรเงินสาธารณะให้โครงการที่มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจตามการประเมินต่ำ แต่มีเป้าหมายพัฒนาภูมิภาคในวงกว้างมากน้อยเพียงใด ถนนและทางรถไฟช่วยให้การเดินทางสะดวกขึ้นและสนับสนุนการพัฒนาท้องถิ่น ขณะเดียวกัน การก่อสร้างก็ดึงเงินทุนที่อาจนำไปใช้กับความต้องการสาธารณะด้านอื่น

อัตราส่วนผลประโยชน์ต่อต้นทุนบอกอะไรแก่ผู้อ่าน

อัตราส่วนผลประโยชน์ต่อต้นทุน ซึ่งมักย่อว่า B/C เปรียบเทียบผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจโดยประมาณของโครงการกับต้นทุนโดยประมาณ อัตราส่วน 1 หมายถึงทั้งสองส่วนเท่ากัน ส่วนอัตราส่วนต่ำกว่า 1 หมายถึงผลประโยชน์ที่นับรวมในการประเมินต่ำกว่าต้นทุน

อัตราส่วน 0.5 หมายความว่า ทุกต้นทุนทางเศรษฐกิจที่ประเมินไว้ 100 วอน มีผลประโยชน์ที่ประเมินไว้ 50 วอน ผลประโยชน์เหล่านี้อาจรวมถึงสิ่งที่ได้จากเวลาที่ผู้เดินทางประหยัดได้ ไม่ใช่แค่เงินที่จัดเก็บจากค่าผ่านทางหรือค่าตั๋ว อัตราส่วนนี้วัดมูลค่าทางเศรษฐกิจ ส่วนรายรับและรายจ่ายของผู้ดำเนินโครงการจะประเมินแยกต่างหาก

ระบบคัดกรองของเกาหลีใต้ยังพิจารณาเป้าหมายนโยบายและการพัฒนาภูมิภาคด้วย ดังนั้น โครงการที่มีอัตราส่วน B/C ต่ำกว่า 1 ก็อาจผ่านได้ หากได้รับคะแนนสนับสนุนมากพอจากองค์ประกอบอื่นของการประเมิน การอนุมัติเมื่อไม่นานมานี้แสดงให้เห็นว่าอาจมีการเดินหน้าใช้จ่ายงบประมาณได้มากเพียงใดผ่านช่องทางดังกล่าว

โครงการขนส่งสองโครงการสะท้อนขนาดการลงทุน

ทางด่วนยองวอล–ซัมช็อกมีต้นทุนโครงการประเมินไว้ที่ 5.6167 ล้านล้านวอน และมีอัตราส่วน B/C อยู่ที่ 0.27 กล่าวอย่างง่ายคือ การประเมินระบุว่ามีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่วัดได้ 27 วอนต่อทุกต้นทุนทางเศรษฐกิจ 100 วอน

โครงการยกระดับทางรถไฟซัมช็อก–คังนึงมีต้นทุนประเมินไว้ที่ 1.1507 ล้านล้านวอน และมีอัตราส่วน B/C อยู่ที่ 0.4 หรือเทียบเท่ากับผลประโยชน์ที่วัดได้ 40 วอนต่อต้นทุนทางเศรษฐกิจทุก 100 วอน

ทั้งสองโครงการมีมูลค่ารวม 6.7674 ล้านล้านวอน หรือประมาณ 54.2% ของเงิน 12.4915 ล้านล้านวอนที่จัดสรรให้โครงการ 5 โครงการซึ่งได้รับอนุมัติและมีอัตราส่วนต่ำกว่า 0.5 ส่วนโครงการทั้ง 5 คิดเป็นประมาณ 43.7% ของงบใช้จ่ายสำหรับโครงการที่ได้รับอนุมัติทั้ง 23 โครงการซึ่งมีผลประโยชน์ต่ำกว่าต้นทุน

โครงการในกลุ่มอื่นที่ต่ำกว่าเกณฑ์เศรษฐกิจก็ได้รับอนุมัติในสัดส่วนสูงเช่นกัน โครงการที่มีอัตราส่วน B/C ตั้งแต่ 0.5 แต่ต่ำกว่า 0.8 มีอัตราผ่าน 66.7% ส่วนโครงการที่มีอัตราส่วนตั้งแต่ 0.8 แต่ต่ำกว่า 1 มีอัตราผ่าน 83.3% เท่ากับอัตราของโครงการที่มีอัตราส่วนต่ำกว่า 0.5

กระบวนการตัดสินผลการคัดกรอง

สถาบันการคลังสาธารณะแห่งเกาหลี หรือ KIPF อธิบายในคู่มือการศึกษาความเป็นไปได้ว่า การศึกษาเบื้องต้นจะตรวจสอบข้อเสนอก่อนมีการผูกพันงบประมาณก้อนใหญ่ โดยมีเป้าหมายเพื่อป้องกันการใช้จ่ายอย่างสูญเปล่า และช่วยให้รัฐบาลจัดลำดับการลงทุนใหม่อย่างเป็นธรรมและโปร่งใส

KIPF และสถาบันพัฒนาเกาหลี หรือ KDI ดำเนินการศึกษาเมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐกิจและการคลังร้องขอ ภายใต้กรอบที่ระบุไว้ในคู่มือ นักวิจัยประเมินผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ปัจจัยด้านนโยบาย และการพัฒนาภูมิภาคอย่างสมดุล คณะกรรมการนำผลการประเมินเหล่านั้นมารวมกันผ่านกระบวนการวิเคราะห์ลำดับชั้น หรือ AHP ซึ่งเป็นวิธีให้น้ำหนักกับเกณฑ์การตัดสินใจที่แตกต่างกัน

เกณฑ์คุณสมบัติอย่างเป็นทางการกำหนดให้โครงการมีต้นทุนรวมอย่างน้อย 50,000 ล้านวอน และได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลกลางอย่างน้อย 30,000 ล้านวอน ตัวเลขในภาษาเกาหลีคือ 500 อ็อกวอนและ 300 อ็อกวอนตามลำดับ ซึ่งแปลงเป็นจำนวนดังกล่าว

การศึกษายังพิจารณาทางเลือกอื่น ขนาดโครงการที่เหมาะสม และช่วงเวลาที่ควรดำเนินการ หลังคณะกรรมการประเมินโครงการการคลังพิจารณาแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะแจ้งผลแก่กระทรวงที่รับผิดชอบ เพื่อนำไปใช้วางแผนงบประมาณและกองทุน

ให้น้ำหนักกับการพัฒนาภูมิภาคมากขึ้น

เกาหลีใต้ปรับสมดุลการประเมินในปี 2019 ภายใต้ประธานาธิบดีมุน แจอิน สำหรับโครงการก่อสร้างนอกเขตเมืองหลวง น้ำหนักการประเมินด้านเศรษฐกิจลดลงจาก 35–50% เหลือ 30–45% ขณะที่น้ำหนักด้านการพัฒนาภูมิภาคเพิ่มจาก 25–35% เป็น 30–40%

คำชี้แจงการปฏิรูปในปี 2019ของรัฐบาลระบุว่า แนวทางฉบับปรับปรุงมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคมปีนั้น โดยแยกเกณฑ์ประเมินระหว่างเขตเมืองหลวงกับภูมิภาคอื่น และปรับวิธีพิจารณาความล้าหลังของภูมิภาค จากระบบที่มีทั้งคะแนนโบนัสและการหักคะแนนเป็นการให้คะแนนโบนัสเพียงอย่างเดียว

การปฏิรูปยังขยายการประเมินด้านนโยบายให้ครอบคลุมการจ้างงาน สภาพความเป็นอยู่ ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และความปลอดภัย การเข้าถึงบริการสาธารณะ การยกระดับสุขภาพและชีวิตประจำวัน ตลอดจนความสามารถในการรับมือภัยพิบัติ กลายเป็นปัจจัยที่ระบุไว้อย่างชัดเจน กรอบการประเมินยังคำนึงถึงความเสี่ยงด้านเงินทุนและความยากลำบากในการครอบคลุมค่าใช้จ่ายดำเนินงานด้วย

การแก้ไขเพิ่มเติมในเดือนพฤษภาคม 2026 ลดน้ำหนักการประเมินด้านเศรษฐกิจสำหรับโครงการก่อสร้างในพื้นที่ที่มีประชากรลดลง จาก 30–45% เหลือ 25–40% ส่วนน้ำหนักด้านการเติบโตของภูมิภาคเพิ่มจาก 30–40% เป็น 35–45% ขอบเขตทั้งสองด้านของแต่ละช่วงเปลี่ยนไป 5 จุดเปอร์เซ็นต์

แนวทางฉบับปรับปรุงพิจารณาทรัพยากรทางประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และการท่องเที่ยวในท้องถิ่น รวมถึงศักยภาพที่จะสนับสนุนการเติบโตในระยะยาวควบคู่ไปกับความเสียเปรียบของภูมิภาคและผลกระทบทางเศรษฐกิจ แนวทางนี้เปิดโอกาสให้ผู้ประเมินให้น้ำหนักกับศักยภาพการพัฒนาในอนาคตของพื้นที่ได้มากขึ้น เมื่อความต้องการในปัจจุบันยังมีจำกัด

อัตราการอนุมัติเพิ่มขึ้น ก่อนจะลดลง

ข้อมูลของกระทรวงแสดงให้เห็นว่า ในปี 2024 มีโครงการผ่าน 10 จาก 14 โครงการที่ประเมินด้าน B/C คิดเป็นอัตราอนุมัติ 71.4% ในปี 2025 มี 25 จาก 30 โครงการผ่าน ทำให้อัตราเพิ่มเป็น 83.3% หรือเพิ่มขึ้น 11.9 จุดเปอร์เซ็นต์

ในช่วงครึ่งแรกของปี 2026 มี 6 จาก 8 โครงการผ่าน อัตรา 75% นี้ต่ำกว่าตัวเลขปี 2025 แต่ยังสูงกว่าระดับปี 2024 เมื่อนับตั้งแต่เดือนมกราคม 2025 ถึงมิถุนายน 2026 ตัวเลขรายปีรวมกันเป็นการอนุมัติ 31 โครงการจากการประเมิน 38 โครงการ

การเปลี่ยนแปลงและผลลัพธ์สำคัญเรียงตามลำดับดังนี้:

• 1 พฤษภาคม 2019: แนวทางฉบับปรับปรุงมีผลบังคับใช้ เพิ่มอิทธิพลของการพัฒนาภูมิภาคนอกเขตเมืองหลวง
• 2024: มี 10 จาก 14 โครงการที่ประเมินด้าน B/C ผ่านการพิจารณา
• 2025: มี 25 จาก 30 โครงการผ่านการพิจารณา
• พฤษภาคม 2026: รัฐบาลปรับน้ำหนักการประเมินสำหรับโครงการก่อสร้างในพื้นที่ที่มีประชากรลดลง
• มกราคมถึงมิถุนายน 2026: มี 6 จาก 8 โครงการผ่าน ทำให้ยอดอนุมัตินับตั้งแต่เดือนมกราคม 2025 อยู่ที่ 31 โครงการ

งานวิจัยก่อนหน้านี้ชี้ให้เห็นว่าการคัดกรองช่วยประหยัดงบได้อย่างไร

พัค ชาง-กยุน จากมหาวิทยาลัยชุงอังศึกษาผลลัพธ์เชิงปริมาณของโครงการ 576 โครงการที่ได้รับการประเมินระหว่างปี 1999 ถึง 2013 ในงานประเมินผลเชิงปริมาณที่เผยแพร่โดย KDI โดยพบว่า 204 โครงการถูกตัดสินว่าไม่มีความเป็นไปได้

งานศึกษาระบุว่า 45.6% ผ่านการทดสอบ B/C ทางเศรษฐกิจ ขณะที่ 64.6% ผ่านการประเมินความเป็นไปได้ในภาพรวม ภายใต้กรอบที่อธิบายในงานศึกษา โครงการจะผ่านการประเมินรวมเมื่อคะแนน AHP อยู่ที่อย่างน้อย 0.5 ดังนั้น ปัจจัยด้านนโยบายและภูมิภาคจึงมีบทบาทสำคัญมานานก่อนการปรับแนวทางครั้งล่าสุด

พัคประเมินว่าการคัดกรองช่วยประหยัดต้นทุนโครงการที่เสนอได้ระหว่าง 38.8% ถึง 39.2% ขึ้นอยู่กับวิธีคำนวณ ผลการศึกษาในอดีตแสดงให้เห็นว่าเหตุใดการเปลี่ยนแปลงระบบจึงสำคัญต่อผู้เสียภาษี การปฏิเสธข้อเสนอหรือปรับลดขนาดโครงการช่วยหลีกเลี่ยงภาระผูกพันจำนวนมากได้ก่อนเริ่มก่อสร้าง

งานวิจัยยังศึกษากรณีที่โครงการไม่ผ่านการทดสอบด้านเศรษฐกิจ แต่ผ่านการประเมินรวม โดยทั่วไป ลักษณะของโครงการและทีมวิจัยแทบอธิบายผลลัพธ์ดังกล่าวไม่ได้ แม้ว่าการมีหัวหน้าทีมวิจัยสังกัด KDI จะสัมพันธ์กับโอกาสที่ผลการประเมินจะพลิกกลับในลักษณะนี้ที่ลดลง ช่วงเวลาที่ศึกษาและประเภทโครงการในงานวิจัยแตกต่างจากตัวเลขการอนุมัติล่าสุด

ความไม่แน่นอนของการคาดการณ์เพิ่มความเสี่ยงด้านงบประมาณ

งานศึกษาความไม่แน่นอนในปี 2024ตรวจสอบจุดอ่อนอีกด้านหนึ่ง คือการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจอาจดูแม่นยำกว่าที่ข้อมูลประมาณการรองรับ งานศึกษารวบรวมข้อมูลการศึกษาความเป็นไปได้เบื้องต้น 767 ครั้งที่ดำเนินการในเกาหลีใต้ ตั้งแต่เริ่มใช้ระบบในปี 1999 จนถึงปี 2021

นักวิจัยใช้กรณีศึกษาโครงการถนนและความแม่นยำของการคาดการณ์ในอดีต เพื่อประเมินช่วงผลลัพธ์ที่เป็นไปได้ของปริมาณจราจร ผลประโยชน์ และต้นทุน ในกรณีดังกล่าว โอกาสที่ผลประโยชน์จะสูงกว่าที่คาดการณ์ไว้มีอยู่ 19.5% ส่วนโอกาสที่ต้นทุนจะต่ำกว่า 90% ของตัวเลขคาดการณ์อยู่ที่ 25.6%

อัตราส่วน B/C ในประมาณการเดิมของโครงการอยู่ที่ 1.0 แต่เมื่อคำนึงถึงความไม่แน่นอนแล้ว ความน่าจะเป็นที่อัตราส่วนจะสูงกว่า 1.0 อยู่ที่ 4.8% เปอร์เซ็นต์เหล่านี้อธิบายผลลัพธ์ที่แบบจำลองคาดการณ์ไว้สำหรับโครงการกรณีศึกษา

นักวิจัยแนะนำให้ใช้หลักฐานความแม่นยำของการคาดการณ์ในอดีต แทนการพึ่งพาตัวเลขคาดการณ์เพียงค่าเดียว สำหรับการตัดสินใจด้านงบประมาณ การพิจารณาช่วงผลลัพธ์ที่เป็นไปได้ช่วยให้เห็นว่าข้อเสนอต้องปรับรูปแบบ ลดขนาด หรือเลือกทางเลือกอื่นหรือไม่ เพื่อให้เหตุผลทางเศรษฐกิจหนักแน่นขึ้น

ใครเป็นผู้รับภาระต้นทุนของเป้าหมายนโยบายที่กว้างขึ้น?

คิม อูชอล ประธานสมาคมการคลังสาธารณะแห่งเกาหลี เตือนว่าการเพิ่มน้ำหนักให้กับดุลยพินิจด้านนโยบายอาจบั่นทอนกลไกควบคุมที่การศึกษาความเป็นไปได้เบื้องต้นกำหนดไว้ เขาอธิบายบทบาทการคัดกรองของระบบว่า:

การศึกษาความเป็นไปได้เบื้องต้นเป็นกลไกสำคัญในการคัดกรองการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่ให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจต่ำ

คิมยังเตือนถึงผลกระทบจากการเพิ่มบทบาทของปัจจัยด้านภูมิภาคและการเมืองอย่างต่อเนื่องว่า:

หากน้ำหนักของดุลยพินิจทางการเมือง เช่น การพัฒนาภูมิภาคอย่างสมดุล เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ประสิทธิภาพการลงทุนทางการคลังอาจลดลง และระบบการศึกษาความเป็นไปได้เบื้องต้นเองก็อาจไร้ประสิทธิผล

ประชาชนในพื้นที่ที่มีประชากรลดลงอาจเข้าถึงการขนส่งได้ดีขึ้นและมีโอกาสใหม่ๆ จากโครงการที่ได้คะแนนด้านภูมิภาคสูง งบประมาณระดับชาติเป็นผู้รับภาระผูกพันด้านการก่อสร้าง ขณะที่ผู้วางแผนโครงการก็ต้องจัดการเรื่องเงินทุนและความต้องการด้านการดำเนินงานในอนาคตด้วย การให้น้ำหนักกับเป้าหมายระดับภูมิภาคมากขึ้นย่อมเปลี่ยนแปลงว่าผลประโยชน์แบบใดจะใช้เป็นเหตุผลรองรับภาระผูกพันเหล่านั้นได้

กรอบการทำงานของ KIPF กำหนดให้มีการประเมินความเป็นไปได้ซ้ำเมื่อโครงการเข้าเงื่อนไขที่ระบุระหว่างการดำเนินงาน โดยมีเป้าหมายเพื่อยุติงานที่ไม่มีเหตุผลรองรับหรือการเพิ่มต้นทุนที่ไม่จำเป็น แม้แต่โครงการที่ได้รับยกเว้นจากการศึกษาเบื้องต้นก็ยังต้องผ่านการทบทวนแผน ซึ่งครอบคลุมเงินทุน ความต้องการทางการคลังในอนาคต ต้นทุน ผลประโยชน์ และทางเลือกที่มีประสิทธิภาพ

ตัวเลขล่าสุดระบุต้นทุนโครงการและอัตราส่วนทางเศรษฐกิจ แต่ไม่ได้ระบุวันเริ่มก่อสร้างหรือวันแล้วเสร็จของโครงการขนส่งสองโครงการที่กล่าวถึง ประเด็นเร่งด่วนด้านงบประมาณคือขนาดของภาระผูกพันที่ได้รับอนุมัติ: เกือบสามในสี่ของโครงการที่อนุมัติในช่วง 18 เดือนมีผลประโยชน์ที่วัดได้ต่ำกว่าต้นทุน ขณะที่กฎการประเมินในปัจจุบันให้น้ำหนักกับการเติบโตของภูมิภาคมากขึ้นในพื้นที่ที่ประชากรลดลง

ประเด็นสำคัญ

• โครงการ 23 จาก 31 โครงการที่ได้รับอนุมัติตั้งแต่มกราคม 2025 ถึงมิถุนายน 2026 มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่คาดการณ์ไว้ต่ำกว่าต้นทุน
• โครงการทั้ง 23 โครงการมีต้นทุนประเมินรวม 28.576 ล้านล้านวอน
• มี 5 จาก 6 โครงการที่มีอัตราส่วน B/C ต่ำกว่า 0.5 ผ่านการพิจารณา โดยเกี่ยวข้องกับเงิน 12.4915 ล้านล้านวอน
• ทางด่วนยองวอล–ซัมช็อกมีอัตราส่วน B/C อยู่ที่ 0.27 ส่วนโครงการยกระดับทางรถไฟซัมช็อก–คังนึงมีอัตราส่วน 0.4
• การเปลี่ยนแนวทางในเดือนพฤษภาคม 2026 ลดน้ำหนักการประเมินด้านเศรษฐกิจและเพิ่มน้ำหนักด้านการเติบโตของภูมิภาค สำหรับโครงการก่อสร้างในพื้นที่ที่มีประชากรลดลง
• งานวิจัยในอดีตพบว่าการคัดกรองช่วยประหยัดงบประมาณได้มาก ขณะที่งานศึกษาในปี 2024 แนะนำให้คำนึงถึงความไม่แน่นอนของการคาดการณ์