สวิตเซอร์แลนด์เปิดสำนักงานในเปียงยางอีกครั้ง พร้อมกำหนดเงื่อนไขก่อนกลับมาให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม

สวิตเซอร์แลนด์กลับมาประจำการทางการทูตในเปียงยาง หลังหายไปหกปี

สวิตเซอร์แลนด์กลับมามีสำนักงานประจำในกรุงเปียงยาง หลังเว้นช่วงไปหกปี โดยเปิดสำนักงานการทูตที่มีบทบาทด้านการเมือง และกำลังพิจารณาว่าจะกลับมาให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมได้หรือไม่ กระทรวงการต่างประเทศสหพันธ์สวิสระบุว่า สำนักงานเริ่มปฏิบัติงานตามปกติเมื่อวันที่ 19 แต่ไม่ได้ระบุเดือน

สำนักงานตั้งอยู่ในสถานที่ของสำนักงานความร่วมมือด้านมนุษยธรรมสวิสเดิม ซึ่งเจ้าหน้าที่นานาชาติถอนตัวในเดือนมีนาคม 2020 หลังเกาหลีเหนือปิดพรมแดนระหว่างการระบาดของโควิด-19 การกลับมาครั้งนี้ทำให้สวิตเซอร์แลนด์มีผู้แทนด้านการเมืองประจำอยู่ในเกาหลีเหนือเป็นครั้งแรก นับตั้งแต่ทั้งสองประเทศสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตในปี 1974

แผนการดำเนินงานมีขนาดเล็ก ประกอบด้วยนักการทูตสวิสประจำการหนึ่งคนและพนักงานท้องถิ่นสองคน สำนักงานขึ้นตรงต่อสถานเอกอัครราชทูตสวิสในกรุงปักกิ่ง ซึ่งยังคงรับผิดชอบความสัมพันธ์ทางการทูตและกงสุลกับเกาหลีเหนือ ดังนั้น สวิตเซอร์แลนด์จึงเพิ่มช่องทางติดต่อถาวรในกรุงเปียงยาง โดยยังคงใช้โครงสร้างสถานเอกอัครราชทูตเดิม

สำหรับประชาชนเกาหลีเหนือ ประเด็นที่ส่งผลในทางปฏิบัติมากที่สุดคือ การติดต่อดังกล่าวจะนำไปสู่การกลับมาให้ความช่วยเหลือด้านสาธารณสุข น้ำดื่ม และความมั่นคงทางอาหารได้หรือไม่ สวิตเซอร์แลนด์ระบุว่า การกลับมาทำงานด้านมนุษยธรรมขึ้นอยู่กับการเข้าถึงพื้นที่โครงการ การได้รับอนุญาตให้นำสิ่งของเข้าไป เสรีภาพในการเดินทางของผู้เชี่ยวชาญ และความสามารถในการตรวจสอบการใช้เงินทุนของสวิส

เงื่อนไขเหล่านี้ทำให้สำนักงานที่กลับมาเปิดต้องรับมือกับภารกิจสองด้าน ได้แก่ การฟื้นฟูการสื่อสารทางการเมือง และการตรวจสอบว่าความช่วยเหลือสามารถดำเนินงานตามมาตรฐานของสวิตเซอร์แลนด์ได้หรือไม่ กระทรวงการต่างประเทศระบุว่า จุดยืนต่อโครงการนิวเคลียร์และขีปนาวุธของเกาหลีเหนือ รวมถึงการบังคับใช้มาตรการคว่ำบาตรระหว่างประเทศ ยังคงไม่เปลี่ยนแปลง

สำนักงานด้านการเมือง โดยมีกรุงปักกิ่งเป็นผู้รับผิดชอบหลัก

สำนักงานเดิมของสำนักงานเพื่อการพัฒนาและความร่วมมือแห่งสวิส ซึ่งก่อตั้งขึ้นในปี 1997 ประสานงานโครงการด้านมนุษยธรรมและสนับสนุนการสื่อสารระหว่างสองประเทศ แต่ไม่ได้ทำหน้าที่เป็นคณะผู้แทนทางการทูตอย่างเป็นทางการ สำนักงานแห่งใหม่เพิ่มภารกิจด้านการเมืองโดยเฉพาะให้กับการประจำการของสวิตเซอร์แลนด์ในเมืองหลวงเกาหลีเหนือ

กระทรวงการต่างประเทศสหพันธ์สวิส หรือ FDFA อธิบายภารกิจที่วางไว้สำหรับสำนักงานนี้ขณะประกาศแผนกลับมาประจำการถาวรว่า:

สำนักงานสวิสในกรุงเปียงยางมีขึ้นเพื่ออำนวยความสะดวกในการเจรจาทวิภาคีระหว่างสวิตเซอร์แลนด์กับเกาหลีเหนือ ตลอดจนประสานงานโครงการด้านมนุษยธรรมที่สวิตเซอร์แลนด์อาจดำเนินการในเกาหลีเหนือ

นักการทูตประจำการสามารถติดต่อกับทางการเกาหลีเหนือจากภายในประเทศได้ ขณะที่สถานเอกอัครราชทูตในกรุงปักกิ่งยังคงดูแลความสัมพันธ์ในภาพรวม ส่วนความรับผิดชอบด้านกงสุล ซึ่งรวมถึงการให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการแก่พลเมืองของประเทศในต่างแดน ยังคงอยู่กับกรุงปักกิ่งเช่นเดิม

ข้อมูลภาพรวมความสัมพันธ์ทวิภาคีของกระทรวงระบุว่า สถานเอกอัครราชทูตในกรุงปักกิ่งเป็นผู้รับผิดชอบด้านการทูต และยังคงมีการเจรจาทางการเมืองอย่างสม่ำเสมอ นอกจากนี้ยังระบุว่า ณ สิ้นปี 2025 ไม่มีพลเมืองสวิสอาศัยอยู่ในเกาหลีเหนือ ก่อนการประกาศกลับมาประจำการถาวรครั้งใหม่นี้

เส้นทางสู่การกลับมาของสวิตเซอร์แลนด์

สวิตเซอร์แลนด์เริ่มมีบทบาทบนคาบสมุทรเกาหลีหลายสิบปีก่อนเปิดสำนักงานด้านมนุษยธรรม การกลับมาครั้งนี้เชื่อมโยงกิจกรรมที่ดำเนินมายาวนานสองด้านเข้าด้วยกัน ได้แก่ การสนับสนุนการสื่อสารในประเด็นความมั่นคง และการให้ความช่วยเหลือที่มุ่งตอบสนองความต้องการของพลเรือน

เหตุการณ์สำคัญแสดงให้เห็นพัฒนาการของบทบาทเหล่านี้:

• 1953: สวิตเซอร์แลนด์เข้าร่วมคณะกรรมการกำกับดูแลของชาติเป็นกลาง หลังสงครามเกาหลี
• 1974: สวิตเซอร์แลนด์สถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกับเกาหลีเหนือ
• 1995: สำนักงานเพื่อการพัฒนาและความร่วมมือแห่งสวิสเริ่มให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมระหว่างเกิดทุพภิกขภัยรุนแรง
• 1997: สวิตเซอร์แลนด์เปิดสำนักงานความร่วมมือในกรุงเปียงยาง
• 2012: กิจกรรมของสวิตเซอร์แลนด์ในเกาหลีเหนือจำกัดอยู่เฉพาะด้านมนุษยธรรมอย่างเคร่งครัด
• มีนาคม 2020: เจ้าหน้าที่ถอนตัวและระงับโครงการภาคสนาม หลังมีข้อจำกัดด้านพรมแดนจากการระบาดใหญ่
• พฤศจิกายน 2024: คณะผู้แทน FDFA เยือนกรุงเปียงยางเพื่อประเมินความเป็นไปได้ในการเปิดสำนักงานอีกครั้ง
• เมษายน 2026: FDFA ยืนยันแผนฟื้นฟูการประจำการถาวรของสวิตเซอร์แลนด์ภายในปีดังกล่าว

ประกาศล่าสุดทำให้กระบวนการขยับจากขั้นวางแผนไปสู่การปฏิบัติงาน การเตรียมการก่อนหน้านี้รวมถึงการเดินทางมาถึงกรุงเปียงยางของหัวหน้าสำนักงานคนใหม่ และคำแถลงของรัฐบาลสวิสว่าเกาหลีเหนือส่งสัญญาณเชิงบวกต่อการกลับมาของสวิตเซอร์แลนด์

เหตุใดการกลับมาให้ความช่วยเหลือจึงต้องมีมากกว่าการเปิดสำนักงาน

ก่อนหน้านี้ งานด้านมนุษยธรรมของสวิตเซอร์แลนด์ครอบคลุมสาธารณสุข น้ำดื่ม ความมั่นคงทางอาหาร เกษตรกรรมยั่งยืน การปลูกป่าทดแทน สุขาภิบาล และสุขอนามัย โครงการยังรวมถึงการติดตามความช่วยเหลือ ซึ่งหมายถึงการตรวจสอบว่าสิ่งของและเงินทุนถูกนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์หรือไม่

กระทรวงระบุว่า โครงการภาคสนามถูกระงับตั้งแต่เดือนมีนาคม 2020 เมื่อเจ้าหน้าที่ต่างชาติไม่สามารถเข้าถึงพื้นที่ได้ โครงการด้านมนุษยธรรมที่เหลือซึ่งสำนักงานเพื่อการพัฒนาแห่งสวิสดำเนินการหรือสนับสนุนสิ้นสุดลงในปี 2024 วันที่ทั้งสองนี้ระบุถึงคนละช่วงของการยุติงาน กล่าวคือ งานโดยตรงภายในประเทศหยุดก่อน ส่วนโครงการที่เหลือสิ้นสุดลงในภายหลัง

สำนักงานการทูตแห่งใหม่จะทำงานร่วมกับสำนักงานเพื่อการพัฒนาและความร่วมมือแห่งสวิส หรือ SDC เพื่อหารือกับทางการเกาหลีเหนือเกี่ยวกับโครงการที่อาจดำเนินการได้ ซึ่งทำให้สวิตเซอร์แลนด์มีช่องทางในพื้นที่สำหรับประเมินความต้องการและเจรจาข้อตกลงในทางปฏิบัติ

ยังไม่มีการประกาศวันเริ่มโครงการ งบประมาณความช่วยเหลือที่จะกลับมาให้ หรือรายชื่อพื้นที่ที่ได้รับอนุมัติ กระทรวงการต่างประเทศระบุว่า ความช่วยเหลือในอนาคตจะมุ่งตอบสนองความต้องการเร่งด่วนของประชาชนเกาหลีเหนือ และปฏิบัติตามมาตรการคว่ำบาตรระหว่างประเทศ

เงื่อนไขการเข้าถึงที่เกาหลีเหนือต้องปฏิบัติตาม

ก่อนกลับมาดำเนินโครงการด้านมนุษยธรรมตามเงื่อนไขที่กระทรวงการต่างประเทศกำหนด เจ้าหน้าที่สวิสต้องเดินทางไปยังพื้นที่โครงการนอกกรุงเปียงยางได้โดยตรง การเข้าถึงพื้นที่ต่างจังหวัดจะช่วยให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบงานและประเมินสภาพพื้นที่ที่ตั้งใจให้ความช่วยเหลือไปถึงประชาชน

ทางการเกาหลีเหนือยังต้องอนุญาตให้นำสิ่งของจำเป็นเข้าประเทศ และรับประกันว่าผู้เชี่ยวชาญของโครงการจะเดินทางเข้าออกประเทศได้อย่างเสรี โครงการด้านน้ำ สาธารณสุข และเกษตรกรรมต้องอาศัยทั้งวัสดุอุปกรณ์และบุคลากรที่มีทักษะในการติดตั้ง บำรุงรักษา หรือประเมินผล

สวิตเซอร์แลนด์ยังกำหนดให้สามารถตรวจสอบได้ทุกเมื่อว่าเงินทุนถูกใช้ไปอย่างเหมาะสมหรือไม่ ในทางปฏิบัติ โครงการต้องมีระบบติดตามเงินและสิ่งของจนถึงจุดประสงค์ที่กำหนด ควบคู่กับการได้รับอนุญาตให้เข้าตรวจสอบผลการดำเนินงาน

เงื่อนไขเหล่านี้เชื่อมโยงงานด้านการเมืองของสำนักงานเข้ากับความเป็นไปได้ในการให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมโดยตรง การพบปะเจ้าหน้าที่เกาหลีเหนือช่วยสร้างช่องทางติดต่อได้ แต่การดำเนินโครงการช่วยเหลือต้องมีข้อตกลงเรื่องการเดินทาง การขนส่งสิ่งของ บุคลากร และการตรวจสอบการเงิน สวิตเซอร์แลนด์ระบุว่าข้อตกลงเหล่านี้จำเป็นต่อการดำเนินโครงการตามมาตรฐานและค่านิยมของตน

คณะผู้แทนขนาดเล็ก พร้อมงบประมาณที่กำหนดไว้

แผนของรัฐบาลสวิสกำหนดให้มีนักการทูตประจำการหนึ่งคนและพนักงานท้องถิ่นสองคน โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากเกาหลีเหนือ คณะมนตรีแห่งสมาพันธรัฐ ซึ่งเป็นคณะรัฐมนตรีของสวิตเซอร์แลนด์ ระบุว่าจะเป็นการดำเนินงานขนาดเล็กและมีเจ้าหน้าที่การทูตจำนวนน้อย แทนการเปิดสถานเอกอัครราชทูตขนาดใหญ่

ประมาณการในแผนระบุว่า การปรับปรุงสถานที่เดิมของสำนักงานด้านมนุษยธรรมจะมีค่าใช้จ่าย 200,000 ถึง 500,000 ฟรังก์สวิส ส่วนค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานรายปี ซึ่งรวมการเดินทางและงานธุรการ ประเมินไว้ที่ 900,000 ฟรังก์ ตัวเลขเหล่านี้เป็นค่าใช้จ่ายคาดการณ์ ยังไม่มีการประกาศยอดใช้จ่ายจริง

ค่าใช้จ่ายดำเนินงานรายปีที่ประเมินไว้สูงกว่างบปรับปรุงที่คาดการณ์ประมาณ 1.8 ถึง 4.5 เท่า เมื่อเทียบ 900,000 ฟรังก์กับช่วงงบปรับปรุง 200,000 ถึง 500,000 ฟรังก์ ดังนั้น การรักษาการประจำการอย่างต่อเนื่องจึงเป็นภาระค่าใช้จ่ายประจำที่สูงกว่าการเตรียมอาคารเพื่อกลับมาเปิดใช้งาน

แผนกำลังคนยังช่วยอธิบายโครงสร้างของสำนักงานด้วย นักการทูตสวิสเพียงคนเดียวทำหน้าที่เป็นผู้ติดต่อประจำในกรุงเปียงยาง ขณะที่สถานเอกอัครราชทูตในกรุงปักกิ่งยังคงดูแลความสัมพันธ์ทางการทูตในภาพรวมและงานกงสุล

สวิตเซอร์แลนด์ต้องการช่องทางเจรจาด้านความมั่นคง

กระทรวงการต่างประเทศสวิสระบุว่า สวิตเซอร์แลนด์รักษาการเจรจาทางการเมืองโดยตรงกับเกาหลีเหนือมาตั้งแต่ปี 2003 ทำให้เป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศตะวันตกที่มีความสัมพันธ์ในลักษณะนี้อย่างต่อเนื่อง โดยเห็นว่าการสื่อสารมีคุณค่าอย่างยิ่งในช่วงที่ความตึงเครียดด้านความมั่นคงสูง และช่องทางติดต่อระหว่างรัฐบาลมีจำกัด

บทบาทของสวิตเซอร์แลนด์ในคณะกรรมการกำกับดูแลของชาติเป็นกลางเริ่มขึ้นในปี 1953 คณะกรรมการนี้เป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงที่มีเป้าหมายป้องกันการสู้รบซ้ำบนคาบสมุทรหลังสงครามเกาหลี การเข้าร่วมครั้งนั้นเป็นภารกิจในต่างประเทศครั้งแรกของกองทัพสวิส

กรุงเจนีวายังเคยเป็นสถานที่จัดการเจรจา สวิตเซอร์แลนด์เป็นเจ้าภาพการหารือระหว่างเกาหลีเหนือ เกาหลีใต้ จีน และสหรัฐฯ ระหว่างปี 1997 ถึง 1999 นอกจากนี้ยังเป็นเจ้าภาพการประชุมอีกสามครั้งระหว่างสหรัฐฯ กับเกาหลีเหนือเกี่ยวกับความสัมพันธ์และเงื่อนไขสำหรับการเริ่มเจรจาปลดอาวุธนิวเคลียร์อีกครั้ง

FDFA เชื่อมโยงการกลับมาครั้งนี้กับประวัติศาสตร์ทางการทูตดังกล่าวในแถลงการณ์ว่า:

สวิตเซอร์แลนด์ยังคงมุ่งมั่นสนับสนุนการเจรจา สันติภาพ และเสถียรภาพบนคาบสมุทรเกาหลี ผ่านแนวทางการใช้ไมตรีจิตและการไกล่เกลี่ยที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง รวมถึงบทบาททางประวัติศาสตร์ในคณะกรรมการกำกับดูแลของชาติเป็นกลาง

การใช้ไมตรีจิตหมายถึงการช่วยให้รัฐบาลต่าง ๆ สื่อสารกันได้ เช่น จัดหาสถานที่ประชุมหรือสนับสนุนการติดต่อระหว่างกัน สวิตเซอร์แลนด์ระบุว่าพร้อมทำหน้าที่ดังกล่าวควบคู่ไปกับการพัฒนาการเจรจาทางการเมืองกับเกาหลีเหนือ

ยุโรปกลับมาอย่างจำกัด ขณะที่มาตรการคว่ำบาตรยังมีผลต่อไป

สวิตเซอร์แลนด์กำลังกลับไปยังเมืองหลวงที่มีสถานเอกอัครราชทูตจากยุโรปกลับมาเปิดดำเนินการหลังการระบาดใหญ่เพียงไม่กี่แห่ง รายงานที่เผยแพร่พร้อมการเตรียมเปิดสำนักงานสวิสอีกครั้งระบุว่า สวีเดนและโปแลนด์เป็นเพียงสองประเทศยุโรปที่มีสถานเอกอัครราชทูตเปิดดำเนินการ

รัสเซีย จีน เวียดนาม และลาวยังคงมีผู้แทนทางการทูตประจำการระหว่างที่มีการปิดพรมแดน ส่วนประเทศอื่น ๆ รวมถึงอินเดีย ไนจีเรีย บราซิล นิการากัว และอินโดนีเซีย กลับมาเปิดสถานเอกอัครราชทูตหลังเกาหลีเหนือเริ่มผ่อนคลายข้อจำกัดในปี 2023

เยอรมนีส่งคณะผู้แทนไปตรวจสอบสถานเอกอัครราชทูตที่ปิดทำการในเดือนกุมภาพันธ์ 2024 แต่แหล่งข่าวทางการทูตระบุว่ายังลังเลที่จะกลับมาเปิด เนื่องจากเกาหลีเหนือสนับสนุนสงครามของรัสเซียต่อยูเครน การตัดสินใจที่แตกต่างกันแสดงให้เห็นว่าการกลับไปยังกรุงเปียงยางขึ้นอยู่กับการประเมินทางการเมืองของแต่ละรัฐบาล ตลอดจนการได้รับอนุญาตให้ปฏิบัติงาน

สวิตเซอร์แลนด์กลับมาประจำการพร้อมยืนยันว่าจะบังคับใช้มาตรการคว่ำบาตรต่อไป ภาพรวมความสัมพันธ์ทวิภาคีของกระทรวงการต่างประเทศระบุว่า ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจและการค้ามีขนาดไม่มาก และสำนักงานเลขาธิการแห่งรัฐด้านกิจการเศรษฐกิจบังคับใช้มาตรการคว่ำบาตรของสหประชาชาติต่อเกาหลีเหนืออย่างเคร่งครัด

การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นทันทีคือการมีผู้แทนทางการเมืองสวิสประจำอยู่ในกรุงเปียงยาง การกลับมาให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมจะต้องมีข้อตกลงเพิ่มเติมเกี่ยวกับวิธีดำเนินโครงการ ขณะที่จุดยืนของสวิตเซอร์แลนด์ต่ออาวุธนิวเคลียร์ ขีปนาวุธ และมาตรการคว่ำบาตรยังคงเดิม

ประเด็นสำคัญ

• สวิตเซอร์แลนด์ระบุว่าสำนักงานการทูตในกรุงเปียงยางกลับมาเปิดดำเนินงานตามปกติ หลังหายไปหกปี
• สำนักงานแห่งนี้เพิ่มบทบาทด้านการเมืองโดยเฉพาะในสถานที่เดิมของสำนักงานความร่วมมือด้านมนุษยธรรม
• แผนกำหนดให้มีนักการทูตสวิสหนึ่งคนและพนักงานท้องถิ่นสองคน โดยสถานเอกอัครราชทูตในกรุงปักกิ่งยังคงรับผิดชอบด้านการทูตและกงสุล
• การกลับมาทำงานด้านมนุษยธรรมขึ้นอยู่กับการเข้าถึงพื้นที่โครงการ การนำสิ่งของเข้า การเดินทางของผู้เชี่ยวชาญ และการตรวจสอบการใช้จ่าย
• ประเมินค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงไว้ที่ 200,000 ถึง 500,000 ฟรังก์สวิส และค่าใช้จ่ายดำเนินงานรายปีไว้ที่ 900,000 ฟรังก์
• สวิตเซอร์แลนด์ระบุว่านโยบายคว่ำบาตรและจุดยืนต่อโครงการนิวเคลียร์และขีปนาวุธของเกาหลีเหนือยังคงไม่เปลี่ยนแปลง