เป้าหมายพลังงานนิวเคลียร์ของฟิลิปปินส์ในปี 2032 เสี่ยงล่าช้า หลังร่างแผนประมูลชี้เริ่มส่งมอบไฟฟ้าในปี 2038

เป้าหมายกับกำหนดส่งมอบที่วางแผนไว้ห่างกันหกปี

ฟิลิปปินส์ตั้งเป้าเริ่มผลิตไฟฟ้าจากพลังงานนิวเคลียร์ที่กำลังการผลิต 1,200 เมกะวัตต์ในปี 2032 แต่กำหนดการจัดซื้อจัดจ้างที่เสนอไว้ระบุว่าจะเริ่มส่งมอบไฟฟ้าได้ในปี 2038 วิลเลียม ดี. แม็กวูดที่ 4 ผู้อำนวยการใหญ่สำนักงานพลังงานนิวเคลียร์แห่งองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) กล่าวว่า มีแนวโน้มว่าจะทำไม่ทันกำหนดก่อนหน้านั้น เพราะการเตรียมโครงการนิวเคลียร์ใช้เวลานานกว่าหกปี

ช่องว่างดังกล่าวเห็นได้ชัดขึ้น ขณะที่กระทรวงพลังงานกำลังจัดทำหลักเกณฑ์จัดซื้อกำลังผลิตไฟฟ้าจากพลังงานนิวเคลียร์ครั้งแรกของประเทศ ร่างกรอบการประมูลกำหนดให้ทยอยส่งมอบไฟฟ้าตั้งแต่ปี 2038 ถึง 2047 ขณะที่สำนักงานกำกับดูแลพลังงานปรมาณูแห่งฟิลิปปินส์ (PhilATOM) ซึ่งจัดตั้งขึ้นใหม่ ยังอยู่ระหว่างรอแต่งตั้งผู้บริหารและจัดทำกฎระเบียบเพื่อบังคับใช้กฎหมายให้แล้วเสร็จ

ประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส จูเนียร์ กล่าวว่าเป้าหมายปี 2032 สามารถทำได้ เจ้าหน้าที่ด้านพลังงานยังคงยึดเป้าหมายดังกล่าวไว้ พร้อมยอมรับว่าโครงการที่อยู่ภายใต้การประมูลที่เสนอนี้อาจเริ่มจ่ายไฟได้ในปี 2038 ส่วนโครงการที่พัฒนาผ่านรูปแบบอื่นอาจเริ่มได้เร็วกว่า ดังนั้นกำหนดการประมูลจึงใช้กับแนวทางพัฒนาพลังงานนิวเคลียร์รูปแบบหนึ่งโดยเฉพาะ

แม็กวูดกล่าวถึงเหตุผลที่เขามองว่ากำหนดเวลาดังกล่าวทำได้ยาก ระหว่างการประชุมเชิงปฏิบัติการว่าด้วยกรอบกำกับดูแลนิวเคลียร์ของฟิลิปปินส์ว่า

ผมไม่คิดว่าจะเดินเครื่องเตาปฏิกรณ์เครื่องแรกได้ภายในหกปี เรื่องนี้ใช้เวลานานกว่านั้นมาก คุณอาจตัดสินใจได้ภายในหกปี แต่เรื่องนี้ซับซ้อนมาก

สำหรับผู้ใช้ไฟฟ้า ความแตกต่างในทางปฏิบัติคือช่วงเวลาหกปีระหว่างเป้าหมายแรกเริ่มของรัฐบาลกับการส่งมอบไฟฟ้าครั้งแรกตามที่ระบุไว้ในร่างการประมูล ในช่วงเวลาดังกล่าว ประเทศยังต้องพึ่งพาแหล่งผลิตไฟฟ้าอื่นเพื่อรองรับความต้องการ

เป้าหมายที่แท้จริงของรัฐบาล

เป้าหมายเริ่มต้นของรัฐบาลคือกำลังผลิต 1,200 เมกะวัตต์ในปี 2032 เมกะวัตต์เป็นหน่วยวัดกำลังการผลิต หรือปริมาณไฟฟ้าที่โรงไฟฟ้าผลิตได้ในช่วงเวลาหนึ่ง ส่วนปริมาณไฟฟ้าที่ส่งมอบตลอดทั้งปียังขึ้นอยู่กับความถี่ในการเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าด้วย

ความคืบหน้าการประมูลในเดือนกันยายนของกระทรวงพลังงานระบุเป้าหมายระยะต่อไปที่ 2,400 เมกะวัตต์ภายในปี 2035 และ 4,800 เมกะวัตต์ภายในปี 2050 ก่อนหน้านี้ เอกสารแผนพลังงานฟิลิปปินส์เคยระบุเป้าหมาย 2,400 เมกะวัตต์ไว้ในปี 2045 ซึ่งช้ากว่าเดิมสิบปี แถลงการณ์เดือนกันยายนจึงเป็นกำหนดการล่าสุดที่กระทรวงพลังงานระบุไว้

ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนขนาดของเป้าหมาย โดยกำลังผลิต 2,400 เมกะวัตต์เป็นสองเท่าของเป้าหมายเริ่มต้น ส่วน 4,800 เมกะวัตต์เป็นสี่เท่าของระดับเริ่มต้น การเพิ่มกำลังผลิตดังกล่าวจำเป็นต้องมีโครงการต่อเนื่อง รวมถึงสถาบัน ระบบเชื่อมต่อสายส่ง และแหล่งเงินทุนที่จำเป็นต่อการสนับสนุนโครงการ

แพทริก ที. อากีโน ผู้อำนวยการสำนักบริหารการใช้พลังงานของกระทรวงพลังงานกล่าวว่า เป้าหมายเหล่านี้มีไว้เพื่อผลักดันให้หน่วยงานต่าง ๆ เร่งเตรียมความพร้อม เขายอมรับว่าการจ่ายไฟฟ้าจริงอาจเริ่มได้ในปี 2038 พร้อมอธิบายว่ารัฐบาลยังไม่ได้เปลี่ยนเป้าหมายอย่างเป็นทางการ

อากีโนอธิบายจุดยืนของกระทรวงว่า

โครงการพลังงานนิวเคลียร์ใช้เวลานานและต้องผลักดันอย่างมาก เรายังไม่ได้เปลี่ยนแปลงเป้าหมายอย่างเป็นทางการ แต่ก็ยังมีความหวังว่าจะทำให้สำเร็จได้

การประมูลที่เสนอจะดำเนินการอย่างไร

กระทรวงพลังงานวางแผนจัดซื้อกำลังผลิตไฟฟ้านิวเคลียร์ผ่านการประมูลแข่งขัน โดยผู้พัฒนาโครงการที่สนใจจะยื่นข้อเสนอตามหลักเกณฑ์ที่รัฐบาลกำหนด กระบวนการนี้จะคัดเลือกโครงการเพื่อจัดหากำลังผลิต โดยพิจารณาทั้งราคาและข้อกำหนดทางเทคนิคในการตัดสินว่าข้อเสนอใดมีคุณสมบัติเหมาะสม

บทสรุปทางกฎหมายประจำเดือนกรกฎาคมของ Baker McKenzie ระบุถึงกำหนดการฉบับร่างที่ตั้งเป้าจัดการประมูลในเดือนมิถุนายน 2027 ประกาศผลผู้ชนะภายในเดือนธันวาคม 2027 และเริ่มส่งมอบไฟฟ้าครั้งแรกในปี 2038 ส่วนการส่งมอบครั้งต่อ ๆ ไปจะทยอยดำเนินไปจนถึงปี 2047

กระทรวงพลังงานนำเสนอแนวทางฉบับร่างที่ปรับปรุงแล้วในการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะครั้งที่สอง เมื่อวันที่ 25 กันยายน 2026 ณ หอประชุมของกระทรวงในโบนิฟาซิโอ โกลบอล ซิตี เมืองตากิก อากีโนอธิบายการแก้ไขที่นำข้อคิดเห็นจากบริษัทเนชันแนลกริดคอร์ปอเรชันออฟเดอะฟิลิปปินส์ บริษัท Meralco และผู้มีส่วนร่วมในอุตสาหกรรมรายอื่นมาพิจารณา

วันสำคัญต่าง ๆ แสดงให้เห็นลำดับที่คาดว่านโยบาย การจัดซื้อจัดจ้าง และการก่อสร้างจะดำเนินไป:

• 18 กันยายน 2025: ลงนามในพระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 12305 หรือกฎหมายความปลอดภัยด้านพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติของฟิลิปปินส์
• 6 กรกฎาคม 2026: บทสรุปของ Baker McKenzie อธิบายกรอบการประมูลฉบับร่างและกำหนดการส่งมอบที่เสนอไว้
• 25 กันยายน 2026: กระทรวงพลังงานจัดการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะครั้งที่สองเกี่ยวกับแนวทางการประมูลฉบับปรับปรุง
• มิถุนายน 2027: กำหนดการฉบับร่างตั้งเป้าจัดการประมูลกำลังผลิตไฟฟ้านิวเคลียร์
• ธันวาคม 2027: กำหนดการฉบับร่างคาดว่าจะประกาศผลผู้ชนะ
• 2032: รัฐบาลตั้งเป้ากำลังผลิตไฟฟ้านิวเคลียร์เริ่มต้น 1,200 เมกะวัตต์
• 2038 ถึง 2047: ร่างการประมูลกำหนดให้ทยอยส่งมอบไฟฟ้า

หนังสือเวียนยังอยู่ระหว่างการรับฟังความคิดเห็น ดังนั้นวันประมูลและวันส่งมอบจึงยังเป็นเพียงข้อเสนอ กระทรวงพลังงานระบุว่าจะประเมินข้อคิดเห็นที่ได้รับก่อนสรุปแนวทาง

หน่วยงานกำกับดูแลแห่งใหม่ต้องเริ่มปฏิบัติงาน

พระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 12305 จัดตั้ง PhilATOM ให้เป็นหน่วยงานกำกับดูแลอิสระที่รับผิดชอบกิจกรรมด้านนิวเคลียร์และรังสี กฎหมายความปลอดภัยด้านพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติของฟิลิปปินส์ซึ่งลงนามเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2025 วางรากฐานด้านสถาบันสำหรับแผนพลังงานนิวเคลียร์ของประเทศ

กฎหมายกำหนดให้จัดทำกฎระเบียบเพื่อบังคับใช้ภายใน 180 วันนับจากวันที่มีผลบังคับใช้ แต่กฎดังกล่าวยังจัดทำไม่เสร็จ และยังอยู่ระหว่างรอแต่งตั้งสมาชิกสภา PhilATOM อากีโนกล่าวว่า ชารอน เอส. การิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ได้ย้ำต่อทำเนียบประธานาธิบดีถึงความจำเป็นในการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่

PhilATOM จะกำกับดูแลการตัดสินใจด้านความปลอดภัย ตั้งแต่การคัดเลือกสถานที่ การก่อสร้าง การทดสอบเดินเครื่อง ไปจนถึงการดำเนินงาน การทดสอบเดินเครื่องคือขั้นตอนทดสอบอุปกรณ์และระบบก่อนที่โรงไฟฟ้าจะเริ่มให้บริการตามปกติ

กระทรวงพลังงานจะดำเนินกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างแบบแข่งขัน ผู้ชนะการประมูลยังต้องได้รับอนุญาตจาก PhilATOM รวมถึงใบอนุญาตและการอนุมัติอื่น ๆ ที่จำเป็น ก่อนเริ่มก่อสร้างหรือดำเนินกิจกรรมอื่นที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล

การจัดหาบุคลากรก็เป็นภารกิจสำคัญอีกด้านหนึ่ง แม็กวูดกล่าวว่าแม้แต่ในประเทศสมาชิก OECD ก็ยังสรรหาผู้เชี่ยวชาญที่มีคุณสมบัติเหมาะสมได้ยาก ฟิลิปปินส์จำเป็นต้องมีบุคลากรที่สามารถประเมินแบบทางเทคนิค ตรวจสอบสถานที่ และกำกับดูแลความปลอดภัยอย่างเป็นอิสระได้ตลอดอายุการใช้งานของโรงไฟฟ้า

กระทรวงพลังงานระบุว่ากำลังดำเนินงานด้านการฝึกอบรมบุคลากรและความร่วมมือทางเทคนิคกับประเทศที่มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์อยู่แล้ว การเตรียมความพร้อมเหล่านี้ต้องดำเนินควบคู่ไปกับการพัฒนาโครงการ เพราะทั้งผู้พัฒนาและหน่วยงานกำกับดูแลต่างต้องใช้บุคลากรที่มีคุณสมบัติเหมาะสม

โครงข่ายไฟฟ้าเป็นส่วนหนึ่งของกำหนดการก่อสร้าง

ร่างปรับปรุงฉบับเดือนกันยายนกำหนดให้การวางแผนระบบสายส่งมีบทบาทสำคัญ การประเมินความเป็นไปได้เบื้องต้นของโครงข่ายไฟฟ้าจะช่วยกำหนดปริมาณกำลังผลิตที่กระทรวงพลังงานเปิดให้ประมูลในแต่ละรอบ หากมีความเกี่ยวข้อง

เตาปฏิกรณ์ต้องเชื่อมต่อกับโครงข่ายไฟฟ้าอย่างมั่นคงก่อนจึงจะจ่ายไฟให้ผู้ใช้ได้ ดังนั้นข้อกำหนดการประมูลที่เสนอจึงครอบคลุมสถานีไฟฟ้าย่อย จุดเชื่อมต่อ ความต้องการด้านสายส่ง และการประสานการทำงานกับโครงข่าย การประสานระบบหมายถึงการปรับผลผลิตไฟฟ้าของเครื่องกำเนิดให้สอดคล้องกับสภาวะของโครงข่ายที่กำลังเชื่อมต่อ

กระทรวงพลังงานเสนอให้จัดซื้อกำลังผลิตเป็นระยะ โดยกำหนดตารางส่งมอบให้คำนึงถึงการพัฒนาพื้นที่ เทคโนโลยีเตาปฏิกรณ์ การจัดหาเงินทุน การออกใบอนุญาต และความพร้อมของโครงข่ายไฟฟ้า กำหนดการก่อสร้างจะขึ้นอยู่กับเทคโนโลยีที่เลือกและข้อเสนอที่ได้รับอนุมัติของผู้ชนะการประมูล

คำเตือนของแม็กวูดยังสะท้อนให้เห็นถึงการหารือที่จำเป็นระหว่างรัฐบาล บริษัทสาธารณูปโภค และผู้จำหน่าย ก่อนเริ่มก่อสร้าง ผู้พัฒนาโครงการต้องตกลงกันให้ได้ว่าจะสร้างอะไร เชื่อมต่อที่ใด ใครเป็นผู้ให้เงินทุน และจะได้รับอนุญาตให้เดินเครื่องอย่างไร

ฟิลิปปินส์กำลังพิจารณาทั้งการฟื้นฟูโรงไฟฟ้านิวเคลียร์บาตาอันที่หยุดก่อสร้างไว้ และการสร้างเตาปฏิกรณ์ขนาดเล็ก ทางเลือกเหล่านี้ต้องอาศัยการตัดสินใจพัฒนาโครงการที่แตกต่างกัน ทำให้การเลือกโครงการและเทคโนโลยีเป็นส่วนสำคัญของการกำหนดตารางเวลาที่ทำได้จริง

ใครจะเป็นผู้จ่าย และกำหนดราคาอย่างไร

กรอบฉบับร่างมอบหมายให้คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการพลังงานเป็นผู้กำหนดเกณฑ์ราคาที่ใช้ ราคาสำรอง ช่วงอัตราค่าไฟฟ้า หรือวิธีคำนวณราคาสำหรับการประมูลแต่ละรอบ สิ่งเหล่านี้เป็นเพดานหรือวิธีการที่ใช้ประเมินราคาที่ผู้พัฒนาโครงการเสนอ

ข้อเสนอที่สูงกว่าราคาหรือเพดานที่ใช้กับการประมูลจะถูกตัดสิทธิ์ตามเงื่อนไขการประมูลและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง สำหรับผู้พัฒนา ราคาที่อนุญาตมีผลต่อความสามารถในการคืนทุนของโครงการ ส่วนผู้บริโภค ราคาดังกล่าวช่วยกำหนดต้นทุนค่าไฟฟ้าที่จัดซื้อ

ร่างฉบับเดือนกรกฎาคมยังเปิดทางให้ผู้ชนะการประมูลขอเจรจาเรื่องการสนับสนุนจากภาครัฐหรือการค้ำประกัน การค้ำประกันโดยรัฐบาลคือคำมั่นของรัฐบาลที่จะรับผิดชอบภาระผูกพันที่ระบุไว้ หากเกิดเงื่อนไขตามที่ตกลงกันไว้ ผลกระทบทางการเงินจะขึ้นอยู่กับเงื่อนไขที่เจรจาได้ในท้ายที่สุด

ภายใต้ข้อเสนอ รัฐบาลอาจเข้าถือหุ้นในบริษัทโครงการได้สูงสุด 10% การถือหุ้นคือการมีส่วนเป็นเจ้าของ ซึ่งทำให้รัฐบาลมีส่วนได้เสียทางการเงินในธุรกิจ บทสรุปทางกฎหมายยังกล่าวถึงความเป็นไปได้ที่จะให้สิทธิพิเศษแก่ผู้พัฒนาโครงการที่เข้าร่วมโครงการเป็นรายแรก

เงื่อนไขการจัดหาเงินทุนขั้นสุดท้าย ข้อผูกพันของรัฐบาล และราคาไฟฟ้ายังไม่ได้ข้อสรุป เมื่อต้องพิจารณาร่วมกับข้อกำหนดด้านการก่อสร้างและการออกใบอนุญาตแล้ว การตัดสินใจเหล่านี้จะกำหนดว่าโครงการใดเดินหน้าต่อได้และจะเริ่มเมื่อใด

ประชาชนสนับสนุนมาก แต่มีความแตกต่างในแต่ละพื้นที่

ผลสำรวจของกระทรวงพลังงานพบว่า การสนับสนุนพลังงานนิวเคลียร์ทั่วประเทศเพิ่มจาก 79% ในปี 2019 เป็น 82% ในปี 2024 หรือเพิ่มขึ้นสามจุดเปอร์เซ็นต์ ทำให้รัฐบาลมีฐานสนับสนุนจากประชาชนอย่างมากในช่วงเตรียมโครงการ

การสนับสนุนในชุมชนที่พิจารณาเป็นพื้นที่พัฒนาโครงการนิวเคลียร์อยู่ในช่วง 60% ถึง 90% พื้นที่ที่ได้รับการประเมิน ได้แก่ บาตาอัน ปาลาวัน มาสบาเต ปังกาซินัน และคามารีเนส นอร์เต ตัวเลขดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าการยอมรับแตกต่างกันมากในแต่ละพื้นที่

การตัดสินใจในระดับท้องถิ่นจะทำให้โครงการใกล้ชิดกับประชาชนที่อาศัยอยู่ใกล้สถานที่ตั้งมากขึ้น การเลือกพื้นที่ มาตรการความปลอดภัย และการจัดการกากนิวเคลียร์จะเป็นข้อเสนอที่ชุมชนเหล่านั้นต้องพิจารณาโดยเฉพาะ นอกเหนือจากคำถามระดับประเทศว่าฟิลิปปินส์ควรใช้พลังงานนิวเคลียร์หรือไม่

แม็กวูดแสดงความมั่นใจว่าประเทศสามารถพัฒนาโครงการนิวเคลียร์ได้ แม้เขาจะกังวลเรื่องกำหนดเวลา เขาชี้ว่าบุคลากร ความเชี่ยวชาญ และภาวะผู้นำที่มีอยู่เป็นเหตุผลที่ทำให้ประเทศประสบความสำเร็จได้

การกำจัดกากนิวเคลียร์ยังเป็นเรื่องที่ไม่มีข้อยุติ

เชื้อเพลิงนิวเคลียร์ใช้แล้วเป็นข้อกังวลของชุมชนที่อาจเป็นเจ้าของพื้นที่ เชื้อเพลิงที่นำออกจากเตาปฏิกรณ์ยังคงมีกัมมันตรังสีและปล่อยความร้อน จึงต้องจัดการและจัดเก็บภายใต้การควบคุม

แม็กวูดกล่าวว่า ภาชนะบรรจุชนิดพิเศษสามารถจัดเก็บเชื้อเพลิงใช้แล้วได้อย่างปลอดภัยเป็นเวลาหลายสิบปีก่อนนำไปกำจัดในสถานที่กักเก็บทางธรณีวิทยา สถานที่กักเก็บทางธรณีวิทยาคือสถานที่ลึกใต้ดินที่ออกแบบมาเพื่อแยกกากกัมมันตรังสีออกจากสิ่งแวดล้อมเป็นเวลายาวนานมาก

ฟิลิปปินส์ยังไม่ได้ตัดสินใจว่าจะจัดการกำจัดขั้นสุดท้ายอย่างไร ทำให้ประเมินต้นทุนในอนาคตได้ยาก การตัดสินใจนี้จะส่งผลต่อสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น สถานที่ตั้ง และความรับผิดชอบระยะยาวที่เกี่ยวข้องกับการเดินเครื่องโรงไฟฟ้านิวเคลียร์

แม็กวูดยอมรับด้วยว่ากากนิวเคลียร์เป็นประเด็นที่กระทบความรู้สึกของชุมชนที่คาดว่าจะเป็นเจ้าของพื้นที่ ดังนั้นรัฐบาลจึงมีภารกิจในทางปฏิบัติควบคู่กับกำหนดการจัดซื้อจัดจ้าง นั่นคือการจัดทำนโยบายกากนิวเคลียร์ที่ประชาชนสามารถประเมินได้ และผู้วางแผนโครงการสามารถนำไปคำนวณต้นทุน

หมุดหมายเร่งด่วนคือการจัดทำกฎการประมูลให้เสร็จสิ้น แต่งตั้งผู้บริหารของ PhilATOM และสร้างขีดความสามารถด้านการกำกับดูแล จากนั้น การประมูลที่เสนอไว้ในเดือนมิถุนายน 2027 และประกาศผลผู้ชนะในเดือนธันวาคม 2027 จะเป็นบททดสอบว่าเป้าหมายด้านนิวเคลียร์ของประเทศกำลังมุ่งสู่โครงการที่มีผู้พัฒนา กำหนดการ และภาระผูกพันชัดเจนหรือไม่

สรุปประเด็นสำคัญ

• ฟิลิปปินส์ยังคงตั้งเป้ากำลังผลิตไฟฟ้านิวเคลียร์ 1,200 เมกะวัตต์ในปี 2032 แต่แม็กวูดมองว่ามีแนวโน้มทำไม่ทันกำหนด
• ร่างการประมูลคาดว่าจะเริ่มส่งมอบไฟฟ้าครั้งแรกในปี 2038 และทยอยส่งมอบต่อไปจนถึงปี 2047
• แถลงการณ์เดือนกันยายนของกระทรวงพลังงานตั้งเป้ากำลังผลิต 2,400 เมกะวัตต์ภายในปี 2035 และ 4,800 เมกะวัตต์ภายในปี 2050
• กำหนดจัดการประมูลที่เสนอไว้คือเดือนมิถุนายน 2027 และคาดว่าจะประกาศผลผู้ชนะภายในเดือนธันวาคม 2027
• PhilATOM ยังต้องแต่งตั้งผู้บริหารและจัดทำกฎระเบียบเพื่อบังคับใช้ให้เสร็จสิ้น
• ผู้ชนะการประมูลยังต้องได้รับอนุญาตด้านความปลอดภัยนิวเคลียร์และใบอนุญาตอื่น ๆ แยกต่างหาก
• การสนับสนุนจากประชาชนอยู่ที่ 82% ในปี 2024 ขณะที่แนวทางการกำจัดกากนิวเคลียร์ขั้นสุดท้ายยังไม่ได้ข้อยุติ