ความก้าวหน้าครั้งประวัติศาสตร์หลังต่อสู้มาสองทศวรรษ
เสียงโห่ร้องและปรบมือดังกึกก้องไปทั่วห้องประชุมรัฐสภาอินโดนีเซีย เมื่อปวน มหารานี ประธานสภาผู้แทนราษฎร เคาะค้อนเมื่อวันที่ 21 เมษายน ปิดฉากการผ่านกฎหมายที่นักรณรงค์ผลักดันมานานกว่าสองทศวรรษ กฎหมายคุ้มครองแรงงานในบ้านถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญสำหรับชาวอินโดนีเซียราว 4.2 ล้านคน ซึ่งเกือบร้อยละ 90 เป็นผู้หญิง ก่อนหน้านี้พวกเธอทำงานโดยไม่ได้รับการรับรองทางกฎหมายหรือมีหลักประกันคุ้มครอง
สารบัญ
ช่วงเวลาที่กฎหมายผ่านมีความหมายเชิงสัญลักษณ์ โดยตรงกับวันการ์ตินี ซึ่งอินโดนีเซียจัดขึ้นทุกปีเพื่อรำลึกถึงราเดน อาเจง การ์ตินี นักบุกเบิกสิทธิสตรีของประเทศ ผู้เกิดในปี 1879 บ็อบ ฮาซัน ประธานคณะกรรมาธิการนิติบัญญัติของรัฐสภา เรียกกฎหมายฉบับนี้ว่าเป็น “ของขวัญที่งดงามที่สุด” เพื่อเชิดชูมรดกด้านการส่งเสริมศักยภาพของการ์ตินี
อาเจง อัสตูตี แรงงานในบ้านที่เคยเข้าร่วมการประท้วงเรียกร้องให้ผ่านกฎหมาย เป็นหนึ่งในผู้ที่ร่วมรับชมการประชุม “รู้สึกเหมือนฝันไปเลย” เธอกล่าว “นี่คือการต่อสู้ของเรามาตลอด 22 ปี ในฐานะผู้หญิงชายขอบที่เรียกร้องให้ได้รับความคุ้มครอง” ความรู้สึกของเธอดังก้องไปทั่วที่นั่งผู้ชม ขณะที่แรงงานซึ่งเดินทางมาจากทั่วหมู่เกาะร่วมฉลองความสำเร็จของการรณรงค์ที่สืบทอดกันมาหลายชั่วอายุคน
สุปรัตมัน อันดี อักตัส รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกฎหมาย กล่าวต่อสมาชิกรัฐสภาว่า กฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายเพื่อสร้างความแน่นอนทางกฎหมายให้แก่ทั้งแรงงานและนายจ้าง พร้อมป้องกันการเลือกปฏิบัติ การแสวงประโยชน์ และการละเมิด “สำหรับรัฐบาลแล้ว นี่เป็นเรื่องน่ายินดี เพราะประธานาธิบดีปราโบโว ซูเบียนโต ก็เคยแสดงความประสงค์ให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านเช่นกัน” เขากล่าว โดยอ้างถึงการสนับสนุนก่อนหน้านี้จากประมุขแห่งรัฐ
กฎหมายฉบับนี้พลิกโฉมภาคแรงงานที่ตกอยู่ในความคลุมเครือทางกฎหมายมาตั้งแต่อินโดนีเซียได้รับเอกราช โดยในที่สุดก็รับรองสถานะอย่างเป็นทางการให้แก่ผู้ที่ทำอาหาร ทำความสะอาด และดูแลครอบครัวทั่วประเทศ พร้อมวางกลไกป้องกันความรุนแรงและการแสวงประโยชน์ที่บั่นทอนอาชีพนี้มาอย่างยาวนาน
จากแรงงานที่ไร้ตัวตนสู่การรับรองทางกฎหมาย
ก่อนชัยชนะทางนิติบัญญัติครั้งนี้ แรงงานในบ้านของอินโดนีเซียทำงานอยู่ในเศรษฐกิจเงา กฎหมายแรงงานที่มีอยู่ไม่ได้จัดประเภทพวกเขาเป็นลูกจ้าง จึงไม่มีสัญญาจ้าง ประกันสังคม หรือช่องทางเรียกร้องสิทธิเมื่อถูกนายจ้างละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน การไร้ตัวตนในระบบอย่างเป็นทางการนี้ทำให้คนหลายล้านต้องเผชิญสภาพการทำงานที่องค์กรสิทธิมนุษยชนเรียกว่าเป็นแรงงานทาสยุคใหม่
การต่อสู้เพื่อให้ได้รับการรับรองเริ่มขึ้นในปี 2004 เมื่อเครือข่ายแห่งชาติเพื่อการรณรงค์สิทธิแรงงานในบ้าน หรือที่รู้จักในชื่อ Jala PRT ยื่นร่างกฎหมายต่อสภาผู้แทนราษฎรเป็นครั้งแรก ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ร่างกฎหมายถูกชะลอซ้ำแล้วซ้ำเล่า แม้จะอยู่ในแผนงานนิติบัญญัติแห่งชาติ รัฐบาลชุดก่อน ๆ ไม่ได้ให้ความสำคัญกับข้อเสนอนี้ และสมาชิกรัฐสภาหลายคนเองก็จ้างแรงงานในบ้าน ซึ่งก่อให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนที่ขัดขวางความคืบหน้า
ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา นักรณรงค์ยกระดับความพยายาม ในเดือนพฤศจิกายน 2014 ตัวแทน Jala PRT สี่คนอดอาหารประท้วงหน้ารัฐสภาในย่านเซนายัน กรุงจาการ์ตา เพื่อเรียกร้องให้เร่งผลักดันร่างกฎหมาย การประท้วงกินเวลาหลายวันและได้รับการสนับสนุนจากสหภาพแรงงานภาคอุตสาหกรรม หลายปีต่อมา นักเคลื่อนไหวจัดการประท้วงพร้อมกันในหลายพื้นที่ รวมถึงจาการ์ตา สุมาตราเหนือ สุลาเวสีใต้ เซอมารัง และยอกยาการ์ตา อีกทั้งยังใช้แคมเปญภาพยนตร์ รวมถึง “Mengejar Mbak Puan” (ตามหาพี่สาวปวน) เพื่อกดดันผู้นำสภา
ความคืบหน้าครั้งสำคัญเกิดขึ้นในที่สุดเมื่อเดือนมีนาคม 2023 หลังมีถ้อยแถลงสนับสนุนจากโจโก วิโดโด ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี และมีการประกาศให้ร่างกฎหมายเป็นร่างริเริ่มของรัฐสภา ถึงกระนั้น หลายเดือนผ่านไปโดยไม่มีการอภิปราย จนองค์กรภาคประชาสังคมกลับมารณรงค์กดดันอย่างต่อเนื่อง และท้ายที่สุดทำให้สมาชิกรัฐสภาต้องดำเนินการ
ต้นทุนชีวิตของแรงงานที่ไร้การคุ้มครอง
เบื้องหลังตัวเลขทางนิติบัญญัติคือประวัติการแสวงประโยชน์ที่ส่งผลกระทบต่อครัวเรือนหลายล้านครัวเรือน จูมิเอม แรงงานในบ้านจากยอกยาการ์ตาซึ่งเริ่มทำงานในปี 1989 ขณะอายุ 15 ปี ถ่ายทอดความเป็นจริงอันโหดร้ายของภาคแรงงานที่ไร้การกำกับดูแลผ่านคำให้การต่อสหพันธ์แรงงานในบ้านระหว่างประเทศ
งานแรกของเธอต้องเริ่มตั้งแต่ 4:30 น. และทำงานทุกวันจนถึง 22:00 หรือ 23:00 น. เธอนอนบนเตียงตั่งเล็ก ๆ ใกล้โต๊ะอาหาร โดยใช้เพียงป้ายผ้าใบเก่าเป็นฉากกั้นเพื่อความเป็นส่วนตัว เธอเปลี่ยนนายจ้างราวสิบครั้งเพราะถูกทำร้ายทางจิตใจ ต้องทำงานเป็นเวลานานโดยไม่มีวันหยุด และเผชิญความรุนแรงทางเพศ ช่วงหนึ่งเธอทำงานทั้งเป็นแม่บ้านและพนักงานร้านสะดวกซื้อพร้อมกัน โดยตื่นตอน 4:00 น. และเลิกงานเกือบเที่ยงคืน ได้พักเพียงสี่ชั่วโมง
หากไม่มีความคุ้มครองทางกฎหมาย แรงงานในบ้านก็มักต้องพึ่งพาเพียงความเมตตาของนายจ้าง
ประสบการณ์ของจูมิเอมสะท้อนรูปแบบการละเมิดที่เกิดขึ้นซ้ำ ๆ ซึ่งองค์กรรณรงค์สิทธิบันทึกไว้ Jala PRT รายงานกรณีความรุนแรงต่อแรงงานในบ้านมากกว่า 3,300 กรณีระหว่างปี 2021 ถึง 2024 ครอบคลุมการทำร้ายร่างกาย บาดแผลทางจิตใจ การแสวงประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และการค้ามนุษย์ คณะกรรมการแห่งชาติว่าด้วยความรุนแรงต่อสตรีบันทึกรายงานอย่างเป็นทางการ 56 กรณีในปี 2024 เพียงปีเดียว โดยความรุนแรงทางเพศคิดเป็นร้อยละ 37.51 ของกรณีทั้งหมด รองลงมาคือความรุนแรงทางจิตใจที่ร้อยละ 32.48
ในคดีอื้อฉาวคดีหนึ่งเมื่อปี 2023 จำเลยเก้าคนในจาการ์ตาใต้ รวมถึงหญิงวัย 70 ปี ถูกตัดสินจำคุกสูงสุดสี่ปีจากการทรมานแรงงานในบ้านสาวรายหนึ่ง ผู้เสียหายถูกทุบตี ใช้บุหรี่จี้ และล่ามโซ่ไว้กับกรงสุนัข คดีลักษณะนี้แสดงให้เห็นถึงความเปราะบางอย่างยิ่งที่แรงงานต้องเผชิญเมื่อไม่มีหลักประกันทางกฎหมาย
มาตรการและหลักประกันสำคัญ
กฎหมายคุ้มครองแรงงานในบ้านจัดประเภทแรงงานในบ้านใหม่โดยพื้นฐาน และย้ายคนหลายล้านคนจากเศรษฐกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบอย่างเป็นทางการ กฎหมายมี 12 หมวด 37 มาตรา กำหนดมาตรฐานที่ชัดเจนสำหรับการจัดหางาน สัญญาจ้าง และสภาพการทำงาน
มาตรการสำคัญรวมถึงการรับรองสถานะแรงงานในบ้านอย่างเป็นทางการในฐานะลูกจ้างที่มีสิทธิขั้นพื้นฐาน แรงงานจะเข้าถึงโครงการฝึกอบรมอาชีพ ประกันสุขภาพ และสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน กฎหมายกำหนดให้บริษัทจัดหางานต้องได้รับใบอนุญาต และห้ามหักค่าจ้างแรงงานอย่างชัดเจน ซึ่งก่อนหน้านี้เป็นวิธีแสวงประโยชน์ที่พบได้ทั่วไป
กฎหมายกำหนดอายุขั้นต่ำในการจ้างงานไว้ที่ 18 ปี เพื่อแก้ปัญหาแรงงานเด็กโดยตรง ในประเทศที่ประชากรไม่ถึงหนึ่งในสามเรียนจบมัธยมปลาย ก่อนหน้านี้เด็กอายุน้อยเพียง 12 ปีเข้าสู่การทำงานในบ้าน และมักต้องออกจากการศึกษาเพื่อช่วยครอบครัวที่ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ
ในเรื่องค่าตอบแทน กฎหมายไม่ได้กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำระดับชาติ แต่มาตรา 15 ให้การกำหนดค่าจ้างเป็นไปตามข้อตกลงร่วมกันระหว่างนายจ้างกับแรงงาน บ็อบ ฮาซันชี้แจงว่า หลักเกณฑ์ดังกล่าวไม่ใช่ค่าจ้างขั้นต่ำ แต่เป็นข้อตกลงระหว่างนายจ้างกับแรงงานในบ้าน โดยรายละเอียดเรื่องระดับค่าจ้างและกำหนดการจ่ายจะกำหนดเพิ่มเติมผ่านระเบียบเพื่อบังคับใช้ อย่างไรก็ตาม กฎหมายรับรองเงินช่วยเหลือในวันหยุดทางศาสนา (THR) ความคุ้มครองด้านสุขภาพ และประกันสังคมด้านการจ้างงานตามกฎหมายที่มีอยู่
กลไกบังคับใช้จะดำเนินการโดยรัฐบาลทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค พร้อมส่งเสริมให้สถาบันระดับชุมชนมีส่วนร่วมในการติดตามและป้องกันความรุนแรง กฎหมายกำหนดช่วงเปลี่ยนผ่าน 12 เดือนเพื่อจัดทำระเบียบการบังคับใช้โดยละเอียด ซึ่งรวมถึงบทลงโทษเฉพาะสำหรับการฝ่าฝืน
ยังมีความท้าทายในการบังคับใช้
แม้จะมีการเฉลิมฉลองชัยชนะทางนิติบัญญัติ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องย้ำว่าการผ่านกฎหมายเป็นเพียงจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง ลิตา อังกราอินี ผู้ประสานงานของ Jala PRT ยินดีกับช่วงเวลาประวัติศาสตร์นี้ แต่เตือนถึงอุปสรรคที่รออยู่
แรงงานในบ้านส่วนใหญ่เป็นแรงงานหญิงที่ถูกละเลยมาตลอด ตอนนี้พวกเธอได้รับการรับรองและความคุ้มครองแล้ว แต่การต่อสู้ยังไม่จบ
เธอเน้นย้ำถึงความจำเป็นในการให้ความรู้แก่สาธารณชนอย่างครอบคลุม เพื่อให้นายจ้างเข้าใจหน้าที่ใหม่ของตน และให้แรงงานรู้จักสิทธิของตนเอง
กรอบเวลา 12 เดือนสำหรับการจัดทำระเบียบสนับสนุนทำให้ยังไม่แน่ชัดว่าจะกำหนดมาตรฐานค่าจ้างและขั้นตอนบังคับใช้อย่างไร อะหมัด โดลี เคอร์เนีย ตันจุง รองประธานคณะกรรมาธิการนิติบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร ระบุว่าความสัมพันธ์ในการจ้างงานในบ้านแตกต่างจากความสัมพันธ์แรงงานในภาคอุตสาหกรรมทั่วไป โดยมักสะท้อนบรรทัดฐานทางวัฒนธรรมแบบครอบครัว ที่มองแรงงานเป็นสมาชิกในครัวเรือนมากกว่าลูกจ้างอย่างเป็นทางการ เขาอธิบายว่าความสัมพันธ์นี้มีลักษณะคล้ายครอบครัวมากกว่า ซึ่งสะท้อนบรรทัดฐานวัฒนธรรมอินโดนีเซียที่มักถือว่าแรงงานในบ้านเป็นส่วนหนึ่งของครัวเรือน
ผู้นำแรงงานระบุว่าการกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิผลเป็นความท้าทายเฉพาะ เนื่องจากงานในบ้านเกิดขึ้นหลังประตูที่ปิดมิดชิดและห่างไกลจากสายตาสาธารณะ เอลลี โรซิตา ซิลาบัน จากสมาพันธ์สหภาพแรงงานอินโดนีเซีย เตือนว่าหากไม่มีระบบกำกับดูแลที่เพียงพอ กฎหมายอาจกลายเป็นเพียงสัญลักษณ์
ผู้สังเกตการณ์ระหว่างประเทศมีข้อกังวลเช่นเดียวกัน โฟลเคอร์ เติร์ก ข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ กล่าวชื่นชมกฎหมาย พร้อมเรียกร้องให้ทางการอินโดนีเซีย “เร่งบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ เพื่อให้มาตรการคุ้มครองเกิดขึ้นจริงและมีประสิทธิผลในชีวิตประจำวันของแรงงานในบ้านทั่วประเทศ”
ความสำคัญระดับโลกและบริบทในภูมิภาค
องค์การสหประชาชาติระบุว่าความก้าวหน้าทางนิติบัญญัติของอินโดนีเซียอาจเป็นต้นแบบให้ประเทศอื่น ๆ เติร์กสนับสนุนให้ประเทศต่าง ๆ ทั่วเอเชียและภูมิภาคอื่นนำมาตรการลักษณะเดียวกันมาใช้ เพื่อคุ้มครองแรงงานในบ้านหลายสิบล้านคนทั่วโลกที่ยังไม่ได้รับการกำกับดูแล ตามข้อมูลขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ มีผู้ทำงานบริการในบ้านทั่วโลกมากกว่า 75 ล้านคน โดยส่วนใหญ่ขาดความคุ้มครองทางกฎหมายหรือประกันสังคม
ซิมริน ซิงห์ ผู้อำนวยการประจำประเทศขององค์การแรงงานระหว่างประเทศในอินโดนีเซีย ระบุว่าการผ่านกฎหมายเป็นผลจากการรณรงค์ต่อเนื่องนานกว่า 20 ปี โดยมีสหภาพแรงงาน ผู้สนับสนุนในรัฐบาล และองค์กรแรงงานร่วมผลักดัน สำนักงานเอเชีย-แปซิฟิกขององค์การแรงงานระหว่างประเทศระบุว่าการปฏิรูปเช่นนี้ต้องอาศัยความมุ่งมั่นในระยะยาว พร้อมอธิบายว่าการเปลี่ยนแปลงลักษณะนี้ไม่ได้เกิดขึ้นชั่วข้ามคืน แต่ต้องอาศัยความร่วมมืออย่างต่อเนื่องจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลายฝ่าย
ภายในอินโดนีเซีย กฎหมายฉบับนี้มุ่งแก้ไขความเหลื่อมล้ำทางเพศที่ฝังรากลึก คำว่า “pembantu” (คนรับใช้) ซึ่งเคยใช้เรียกแรงงานในบ้าน ส่งเสริมความสัมพันธ์เชิงลำดับชั้น นักเคลื่อนไหวต่อสู้มาตั้งแต่ปี 2003 เพื่อเปลี่ยนคำเรียกนี้เป็น “pekerja” (แรงงาน) สอดคล้องกับการรับรองในวงกว้างของกฎหมายว่าแรงงานในบ้านเป็นการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริง ไม่ใช่การช่วยเหลืออย่างไม่เป็นทางการ
กฎหมายฉบับนี้ยังมีความสำคัญต่อมาตรฐานแรงงานในภูมิภาค โดยเฉพาะเมื่ออินโดนีเซียมีส่วนร่วมในเศรษฐกิจการดูแลระดับโลก ซึ่งแรงงานในบ้านมักย้ายถิ่นไปทำงานในต่างประเทศ การรับรองอย่างเป็นทางการในระดับชาติวางบรรทัดฐานสำหรับการยกระดับความคุ้มครองทั้งในประเทศและแก่แรงงานในต่างแดน
ประเด็นสำคัญ
- รัฐสภาอินโดนีเซียผ่านกฎหมายคุ้มครองแรงงานในบ้านเมื่อวันที่ 21 เมษายน หลังการรณรงค์ยาวนาน 22 ปี ตรงกับการเฉลิมฉลองวันการ์ตินี เพื่อเชิดชูราเดน อาเจง การ์ตินี ผู้บุกเบิกสิทธิสตรี
- กฎหมายรับรองสถานะแรงงานในบ้านราว 4.2 ล้านคน ซึ่งเกือบร้อยละ 90 เป็นผู้หญิง และก่อนหน้านี้ทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบโดยไม่มีความคุ้มครองด้านแรงงาน
- มาตรการสำคัญรวมถึงการเข้าถึงประกันสุขภาพ การฝึกอบรมอาชีพ และสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน ตลอดจนการห้ามจ้างผู้มีอายุต่ำกว่า 18 ปี
- บริษัทจัดหางานต้องได้รับใบอนุญาต และห้ามหักค่าจ้างแรงงาน ซึ่งก่อนหน้านี้เป็นวิธีแสวงประโยชน์ที่แพร่หลาย
- กฎหมายไม่ได้กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำระดับชาติ แต่กำหนดเวลา 12 เดือนสำหรับจัดทำระเบียบการบังคับใช้และกลไกกำกับดูแลโดยละเอียด
- กลุ่มรณรงค์บันทึกกรณีความรุนแรงต่อแรงงานในบ้านมากกว่า 3,300 กรณีระหว่างปี 2021 ถึง 2024 สะท้อนความจำเป็นเร่งด่วนของความคุ้มครองที่กฎหมายฉบับนี้มอบให้
- องค์กรระหว่างประเทศ รวมถึงองค์การสหประชาชาติและองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ชื่นชมกฎหมายฉบับนี้ พร้อมเรียกร้องให้เร่งบังคับใช้และสนับสนุนให้ประเทศอื่นดำเนินการตาม
