อินโดนีเซียเล็งเก็บอากรส่งออกและภาษีลาภลอยจากถ่านหินและนิกเกิล

เหตุใดจาการ์ตาจึงหันมาเก็บภาษีทรัพยากร

อินโดนีเซียประกาศแผนจัดเก็บอากรส่งออกและภาษีลาภลอยจากถ่านหินและนิกเกิล นับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในแนวทางบริหารจัดการความมั่งคั่งด้านแร่ธาตุของหมู่เกาะที่อุดมด้วยทรัพยากรแห่งนี้ ซึ่งเป็นแรงขับเคลื่อนทั้งเศรษฐกิจของประเทศและการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานทั่วโลก ปูร์บายา ยูดี ซาเดวา รัฐมนตรีคลัง ยืนยันนโยบายดังกล่าวระหว่างการแถลงข่าวในจาการ์ตา โดยระบุว่าเป็นการตอบสนองโดยตรงต่อค่าใช้จ่ายเงินอุดหนุนของรัฐที่เพิ่มสูงขึ้นและกำลังคุกคามงบประมาณแผ่นดิน จังหวะเวลานี้ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ ตลาดสินค้าโภคภัณฑ์โลกกำลังพุ่งสูงขึ้น โดยธนาคารโลกคาดการณ์ว่าราคาสินค้าโภคภัณฑ์โดยรวมจะเพิ่มขึ้น 16 เปอร์เซ็นต์ในปีนี้ ขณะที่ราคาถ่านหินและนิกเกิลคาดว่าจะเพิ่มขึ้น 20 เปอร์เซ็นต์และ 12 เปอร์เซ็นต์ตามลำดับ สำหรับอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นผู้ส่งออกถ่านหินเพื่อผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ที่สุดและเป็นผู้เล่นหลักในการจัดหานิกเกิลของโลก แรงกระแทกจากราคาภายนอกเหล่านี้ได้สร้างโอกาสทางการคลังที่เจ้าหน้าที่มองว่าไม่ควรปล่อยให้หลุดมือ

ภาษีลาภลอยคือการจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมจากบริษัทที่ทำกำไรได้มหาศาลจากสถานการณ์ที่อยู่นอกเหนือการควบคุมโดยสิ้นเชิง เช่น สงคราม การหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทาน หรือวิกฤตภูมิรัฐศาสตร์ ในกรณีนี้ ความตึงเครียดที่ทวีขึ้นในตะวันออกกลางได้สร้างความปั่นป่วนให้ตลาดพลังงาน ดันราคาถ่านหินให้สูงขึ้นและสร้างกำไรมหาศาลแก่ผู้ผลิต แทนที่จะปล่อยให้กำไรเหล่านั้นตกเป็นของบริษัทเหมืองแร่เอกชนทั้งหมด จาการ์ตาต้องการจัดสรรรายได้ส่วนหนึ่งเข้าสู่คลังของรัฐ เพื่อลดภาระเงินอุดหนุนเชื้อเพลิงและก๊าซปิโตรเลียมเหลว ปูร์บายาระบุว่ารายได้ดังกล่าวจะเพียงพอสำหรับชดเชยช่องว่างเงินอุดหนุนของรัฐที่เพิ่มขึ้น แต่เตือนว่าอัตราที่แน่ชัดยังอยู่ระหว่างหารือกับกระทรวงพลังงานและทรัพยากรแร่ เขากล่าวว่า "ใช่ จะมีทั้งอากรส่งออกและภาษีลาภลอย แต่เรื่องนี้ยังอยู่ระหว่างประสานงานกับ ESDM ส่วนผมนั้นมีหน้าที่รับรายได้เท่านั้น" นโยบายนี้ถือเป็นหนึ่งในการปฏิรูปภาษีทรัพยากรครั้งสำคัญที่สุดในรอบหลายปี และส่งสัญญาณถึงการเปลี่ยนผ่านจากยุคที่รัฐเข้าแทรกแซงน้อย ซึ่งเป็นแนวทางที่กำกับดูแลการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ของอินโดนีเซียมาโดยตลอด

ช่องโหว่ในการบังคับใช้ภายใต้อากรศูนย์เปอร์เซ็นต์

เบื้องหลังข่าวการจัดเก็บภาษีที่เป็นพาดหัวข่าวคือปัญหาเชิงโครงสร้างที่สร้างความเดือดร้อนให้ศุลกากรอินโดนีเซียมาหลายปี ปัจจุบันถ่านหินและนิกเกิลไม่ต้องเสียอากรส่งออก ซึ่งเป็นสุญญากาศด้านกฎระเบียบที่เจ้าหน้าที่ระบุว่าเปิดช่องให้มีการสำแดงราคาต่ำกว่าความเป็นจริงและการลักลอบขนส่งอย่างเป็นระบบในวงกว้าง เมื่อไม่มีการจัดเก็บภาษีส่งออก กรมศุลกากรและสรรพสามิตจึงไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการตรวจสอบสินแร่ก่อนออกจากน่านน้ำอินโดนีเซีย สินค้าสามารถออกจากท่าเรือได้โดยแทบไม่มีการตรวจสอบจากทางการ ทำให้ผู้ส่งออกแจ้งราคาต่ำกว่าความเป็นจริงในเอกสารศุลกากรและทำให้รัฐสูญเสียรายได้ที่อาจจัดเก็บได้หลายพันล้าน

ปูร์บายา รัฐมนตรีคลัง ไม่ได้อ้อมค้อมเมื่อกล่าวถึงขนาดของปัญหา เขาอธิบายว่าการไม่มีอากรทำให้หน่วยงานศุลกากรไม่อาจตรวจพบความผิดปกติได้จนกว่าจะสายเกินไป

เนื่องจากภาษีเป็นศูนย์และไม่มีอากรส่งออก ศุลกากรจึงตรวจสอบสินค้าไม่ได้ก่อนส่งออก ดังนั้นการสำแดงราคาต่ำกว่าความเป็นจริงจึงเป็นปัญหาอย่างมาก

รัฐมนตรีซึ่งดำรงตำแหน่งเหรัญญิกรัฐด้วยระบุชัดเจนว่า การอุดช่องโหว่ทางการคลังเหล่านี้สำคัญไม่แพ้การจัดเก็บกำไรลาภลอยจากราคาตลาดโลกที่สูงขึ้น การจัดเก็บอากรส่งออกจะทำให้เจ้าหน้าที่ศุลกากรมีอำนาจตรวจสอบสินค้าก่อนออกจากท่าเรือ ตรวจสอบมูลค่าที่สำแดงเทียบกับราคาอ้างอิงในตลาดซื้อขายทันที และสกัดกั้นการส่งสินค้าที่มีพิรุธ ปูร์บายากล่าวว่า "ผมขอให้เริ่มจัดเก็บอากรส่งออก เพื่อให้ศุลกากรตรวจสอบสินค้าได้ก่อนออกจากท่าเรือ" พร้อมเสริมว่า "วิธีนี้จะช่วยควบคุมการรั่วไหลจากการสำแดงราคาต่ำกว่าความเป็นจริงหรือการลักลอบขนส่ง" ดังนั้นกรอบนโยบายที่เสนอนี้จึงมีเป้าหมายสองด้าน คือสร้างรายได้ใหม่และแก้ไขการควบคุมชายแดนที่หละหลวม ซึ่งบั่นทอนการจัดเก็บรายได้จากสินค้าโภคภัณฑ์ของอินโดนีเซียมาอย่างยาวนาน

ประธานาธิบดีเห็นชอบ แต่ติดขัดด้านเทคนิค

ปราโบโว ซูเบียนโต ประธานาธิบดี ได้อนุมัติหลักการสำคัญของแผนภาษีอย่างเป็นทางการ เพิ่มน้ำหนักทางการเมืองให้กับข้อเสนอนี้อย่างมาก ซึ่งหากไม่มีการอนุมัติดังกล่าวก็อาจเป็นเพียงข้อเสนอด้านการคลังตามปกติ ถ้อยแถลงของรัฐมนตรีระบุว่า ในตอนแรกฝ่ายบริหารตั้งเป้าเริ่มใช้อย่างเร่งด่วนในวันที่ 1 เมษายน 2026 เส้นตายดังกล่าวสร้างแรงสั่นสะเทือนทันทีให้ตลาดซื้อขายทั่วโลก เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังระบุว่าอากรส่งออกถ่านหินอาจใช้อัตราแบบขั้นบันได โดยอัตราอาจอยู่ที่ 5 เปอร์เซ็นต์ 8 เปอร์เซ็นต์ และ 11 เปอร์เซ็นต์ ขึ้นอยู่กับความผันผวนของตลาด อย่างไรก็ตาม การเร่งเดินหน้าใช้นโยบายต้องเผชิญอุปสรรคด้านระบบราชการ จนต้องทบทวนกำหนดเวลาใหม่

บาห์ลิล ลาฮาดาเลีย รัฐมนตรีพลังงานและทรัพยากรแร่ ยืนยันช่วงปลายเดือนมีนาคมว่าจะไม่สามารถเริ่มใช้มาตรการได้ทันกำหนดวันที่ 1 เมษายน โดยอธิบายว่าเจ้าหน้าที่ต้องใช้เวลาเพิ่มเติมเพื่อปรับรายละเอียดทางเทคนิคของนโยบายให้รอบคอบ บาห์ลิลกล่าวในการแถลงข่าวว่า "เรายังอยู่ระหว่างปรับรายละเอียดทางเทคนิคร่วมกับกระทรวงการคลัง ดังนั้น ภาษีจะยังไม่เริ่มใช้ภายในกำหนดเดิมที่เสนอไว้ คือวันที่ 1 เมษายน" ความล่าช้าเกิดจากคำถามที่ยังไม่มีข้อยุติเกี่ยวกับวิธีคำนวณ เกณฑ์ราคา และแนวทางจัดเก็บภาษีจากผลิตภัณฑ์นิกเกิลแปรรูปประเภทต่าง ๆ เช่น นิกเกิลพิกไอเอิร์น เฟอร์โรนิกเกิล นิกเกิลแมตต์ และตะกอนผสมไฮดรอกไซด์ แม้จะเลื่อนกำหนดออกไป ปูร์บายาก็บอกเป็นนัยว่ารัฐบาลอาจเร่งกรอบเวลาได้ หากราคาตลาดโลกยังคงอยู่ในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง เขายอมรับว่าบริษัทเหมืองแร่จะคัดค้าน แต่ชี้ว่าราคาถ่านหินที่สูงเปิดทางให้รัฐบาลดำเนินการได้เร็วขึ้นหากแรงกดดันทางการคลังเพิ่มขึ้น เขากล่าวถึงบริษัทเหมืองแร่ว่า "แน่นอนว่าพวกเขาไม่เห็นด้วย"

ตลาดโลกเตรียมรับมืออุปทานตึงตัว

ข่าวการจัดเก็บภาษีที่ใกล้จะเกิดขึ้นกระตุ้นให้ตลาดสินค้าโภคภัณฑ์ระหว่างประเทศตอบสนองทันที สัญญาซื้อขายล่วงหน้านิกเกิลในตลาดโลหะลอนดอนปรับขึ้นสูงสุด 2.7 เปอร์เซ็นต์หลังมีการประกาศ และปิดตลาดเพิ่มขึ้น 2.1 เปอร์เซ็นต์ที่ตันละ 17,310 ดอลลาร์ นักลงทุนคาดว่าต้นทุนการดำเนินธุรกิจในอินโดนีเซียที่สูงขึ้นจะทำให้อุปทานโลกตึงตัว ส่งผลต่อผู้ผลิตแบตเตอรี่และเหล็กกล้าไร้สนิมที่พึ่งพาวัตถุดิบจากอินโดนีเซียมากขึ้นเรื่อย ๆ สำหรับภาคพลังงาน จังหวะเวลานี้ยิ่งมีความสำคัญ สัญญาถ่านหิน ICE Newcastle เคลื่อนไหวใกล้ระดับตันละ 136.50 ดอลลาร์ ซึ่งยิ่งเพิ่มความเร่งด่วนให้จาการ์ตา ขณะเดียวกันก็ช่วยเพิ่มอัตรากำไรให้บริษัทเหมืองแร่

อุตสาหกรรมเหมืองแร่กำลังเตรียมคัดค้านภาระทางการคลังใหม่นี้ โดยปี 2025 เป็นปีที่ยากลำบากสำหรับทั้งภาคอุตสาหกรรมอยู่แล้ว การผลิตถ่านหินของประเทศลดลง 5.5 เปอร์เซ็นต์ ขณะที่มูลค่าการส่งออกทรุดลงเกือบ 20 เปอร์เซ็นต์ เหลือ 24.48 พันล้านดอลลาร์ ทำให้เกิดช่องว่างรายได้ที่รัฐบาลหวังจะชดเชยด้วยการเก็บภาษีแทนการเพิ่มปริมาณการผลิต กระทรวงการคลังคาดการณ์ว่าภาษีถ่านหินเพียงอย่างเดียวอาจสร้างรายได้เพิ่มเข้าคลังของรัฐ 25 ล้านล้านรูเปียห์ หรือราว 1.58 พันล้านดอลลาร์ อย่างไรก็ตาม ผู้บริหารในอุตสาหกรรมโต้แย้งว่าภาษีใหม่อาจยิ่งบั่นทอนการลงทุนและผลผลิต ในช่วงที่ผู้ซื้อทั่วโลกกำลังเผชิญอุปทานตึงตัวอยู่แล้ว บาห์ลิลพยายามบรรเทาผลกระทบด้วยการเสนอว่ารัฐบาลอาจผ่อนคลายโควตาการผลิตที่เข้มงวดลงอย่างพอเหมาะ หากราคาตลาดโลกยังมีเสถียรภาพ ซึ่งเท่ากับแลกปริมาณการผลิตกับการยอมรับระบบภาษีใหม่

ให้ความสำคัญกับตลาดในประเทศ: โควตาและข้อผูกพันด้านตลาด

การคำนวณทางการคลังยิ่งซับซ้อนขึ้นจากแนวคิดชาตินิยมด้านทรัพยากรที่เข้มข้นขึ้นของประธานาธิบดีปราโบโว ในการประชุมคณะรัฐมนตรีช่วงกลางเดือนมีนาคม ประธานาธิบดีประกาศว่าต้องให้ความสำคัญกับการใช้ถ่านหินที่ผลิตได้ทั้งหมดภายในประเทศ ก่อนจะออกใบอนุญาตส่งออก เขากล่าวว่าหลักการเดียวกันนี้ใช้กับน้ำมันปาล์มดิบด้วย ปราโบโวบอกกับคณะรัฐมนตรีว่า "พวกเขาทำธุรกิจได้ แต่ทรัพยากรเป็นของชาติอินโดนีเซีย" ซึ่งส่งสัญญาณถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนจากยุคที่ปล่อยให้มีการขุดค้นทรัพยากรเพื่อป้อนตลาดต่างประเทศโดยไร้การควบคุม แนวคิดนี้ได้แปรเป็นนโยบายที่เป็นรูปธรรมแล้วผ่านข้อกำหนดตลาดภายในประเทศ หรือ DMO ซึ่งบังคับให้ผู้ผลิตถ่านหินขายผลผลิตส่วนหนึ่งให้แก่โรงไฟฟ้าในประเทศ โดยเฉพาะการไฟฟ้าของรัฐ Perusahaan Listrik Negara ในราคาที่รัฐบาลกำหนดเพดานไว้ต่ำกว่าราคาอ้างอิงระหว่างประเทศมาก

เพื่อบังคับใช้การให้ความสำคัญกับตลาดในประเทศนี้ รัฐมนตรีบาห์ลิลกำลังใช้แผนงานและงบประมาณ หรือ RKAB ซึ่งเป็นใบอนุญาตประกอบกิจการประจำปีที่กำหนดโควตาการผลิต สำหรับปี 2026 รัฐบาลลดเป้าหมายการผลิตถ่านหินเหลือ 600 ล้านเมตริกตัน จาก 790 ล้านตันในปี 2025 อย่างมาก ภายในกลางเดือนมีนาคม มีการออกใบอนุญาตผลิตเพียง 390 ล้านตัน บ่งชี้ว่าอาจผลิตไม่ถึงเป้าหมายทั้งหมด โควตานิกเกิลก็ถูกปรับลดเช่นกัน โดยออกใบอนุญาตทำเหมืองรวม 150 ล้านตัน เทียบกับเพดานสุดท้ายที่ 250 ถึง 270 ล้านตัน การบังคับใช้ RKAB ที่เข้มงวดขึ้นหมายความว่าผู้ทำเหมืองที่ไม่ปฏิบัติตามข้อผูกพันในการจัดหาให้ตลาดในประเทศจะถูกระงับใบอนุญาตส่งออกทั้งหมด ประธานาธิบดีแสดงจุดยืนชัดเจนเกี่ยวกับลำดับความสำคัญใหม่ โดยประกาศว่าการผลิตถ่านหินทั้งหมดต้องตอบสนองผลประโยชน์ของชาติก่อน และระบุว่าหลักการนี้ครอบคลุมถึงน้ำมันปาล์มด้วย

ความฝันด้านอุตสาหกรรมต่อเนื่องและแรงจูงใจนักลงทุน

แม้จะมีท่าทีแข็งกร้าวต่อการส่งออกวัตถุดิบ จาการ์ตายืนยันว่าแนวทางจัดเก็บภาษีจะไม่ขัดขวางยุทธศาสตร์พัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่อง อินโดนีเซียใช้เวลาหลายปีสร้างระบบนิเวศการแปรรูปนิกเกิล โดยมุ่งเพิ่มมูลค่าให้มากกว่าการขุดแร่เพียงอย่างเดียว และให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับผลิตภัณฑ์ที่เหมาะสำหรับใช้ในแบตเตอรี่ของการปฏิวัติรถยนต์ไฟฟ้า รัฐบาลกำลังพิจารณาให้สิทธิประโยชน์แก่บริษัทที่ใช้วัตถุดิบภายในประเทศในกระบวนการผลิตในสัดส่วนสูง เพื่อให้แน่ใจว่าภาษีใหม่จะไม่ทำให้นักลงทุนในห่วงโซ่อุปทานแบตเตอรี่ถอนตัว เจ้าหน้าที่ยังทบทวนราคาแร่อ้างอิงของนิกเกิล หรือ HPM โดยมีเป้าหมายปรับขึ้นเพื่อดึงมูลค่าทางเศรษฐกิจจากผลิตภัณฑ์แปรรูปให้ได้มากขึ้น

เพื่อรักษาความเชื่อมั่นของนักลงทุน ฝ่ายบริหารเสนอแนวคิดจัดตั้งเขตการเงินพิเศษ หรือศูนย์การเงินระหว่างประเทศ ในบาหลี ปูร์บายา รัฐมนตรีคลังกล่าวว่านักลงทุนทั่วโลกที่นำสินทรัพย์มาลงทุนในเขตดังกล่าวอาจได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษี ซึ่งอาจรวมถึงอัตราศูนย์เปอร์เซ็นต์ ตราบใดที่เงินทุนช่วยเสริมทุนสำรองเงินตราต่างประเทศของอินโดนีเซีย ปูร์บายากล่าวถึงศูนย์การเงินที่เสนอจัดตั้งในบาหลีว่า "หากมีการร้องขอ ผมให้ศูนย์เปอร์เซ็นต์ได้" พร้อมเสริมว่า "ภาษีเป็นศูนย์ก็ได้ ตราบใดที่เงินทุนไหลเข้าสู่เขตเศรษฐกิจพิเศษด้านการเงิน" รัฐมนตรีระบุว่าเงินทุนไหลเข้าอาจช่วยสนับสนุนตลาดพันธบัตร ด้วยการเพิ่มจำนวนนักลงทุนต่างชาติในหลักทรัพย์รัฐบาล แนวทางสองด้านนี้ ซึ่งจัดเก็บภาษีจากการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ดิบพร้อมกับเสนอสิทธิประโยชน์แก่ผู้ผลิตในอุตสาหกรรมต่อเนื่องและนักลงทุนด้านการเงิน สะท้อนความพยายามของจาการ์ตาในการสร้างสมดุลระหว่างความต้องการทางการคลังในระยะสั้นกับเป้าหมายด้านอุตสาหกรรมในระยะยาว

ประเด็นสำคัญ

• อินโดนีเซียวางแผนจัดเก็บอากรส่งออกและภาษีลาภลอยจากถ่านหินและนิกเกิล เพื่อชดเชยต้นทุนเงินอุดหนุนของรัฐที่เพิ่มขึ้นและอุดช่องว่างงบประมาณ
• นโยบายนี้มีเป้าหมายให้อำนาจหน่วยงานศุลกากรตรวจสอบสินแร่ส่งออกก่อนออกจากท่าเรือ เพื่อสกัดการสำแดงราคาต่ำกว่าความเป็นจริงและการลักลอบขนส่งที่เกิดขึ้นภายใต้ระบบอากรศูนย์เปอร์เซ็นต์ในปัจจุบัน
• ประธานาธิบดีปราโบโว ซูเบียนโต อนุมัติโครงสร้างอัตราภาษีแล้ว แต่การบังคับใช้ล่าช้ากว่าเป้าหมายเดิมวันที่ 1 เมษายน 2026 เพื่อปรับรายละเอียดทางเทคนิค
• อัตราอากรถ่านหินที่เสนออยู่ระหว่าง 5 เปอร์เซ็นต์ถึง 11 เปอร์เซ็นต์ ขึ้นอยู่กับราคาตลาด และอาจสร้างรายได้ 25 ล้านล้านรูเปียห์ (1.58 พันล้านดอลลาร์)
• รัฐบาลกำลังเข้มงวดโควตาการผลิตและบังคับใช้ข้อกำหนดตลาดในประเทศ โดยให้ความสำคัญกับความต้องการพลังงานภายในประเทศมากกว่าปริมาณส่งออก
• เจ้าหน้าที่ยืนยันว่าการจัดเก็บภาษีจะไม่ขัดขวางการพัฒนาอุตสาหกรรมแบตเตอรี่ปลายน้ำ และมีแผนให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้ผลิตที่ใช้วัตถุดิบในประเทศ