การเจรจาเกรตเตอร์ซันไรส์เดินหน้าสู่การอนุมัติจากรัฐบาล
ติมอร์-เลสเตและออสเตรเลียบรรลุข้อตกลงในระดับเทคนิคเกี่ยวกับเอกสาร 3 ฉบับที่กำกับดูแลโครงการปิโตรเลียมเกรตเตอร์ซันไรส์ ทำให้การเจรจาเดินหน้าสู่การอนุมัติภายในประเทศ ขณะที่แนวคิดการพัฒนาและกำหนดการก่อสร้างยังต้องรอการพิจารณาในขั้นต่อไป
สารบัญ
- การเจรจาเกรตเตอร์ซันไรส์เดินหน้าสู่การอนุมัติจากรัฐบาล
- เอกสารทั้งสามฉบับกำกับดูแลเรื่องใดบ้าง
- สนธิสัญญากำหนดหน้าที่ในการอนุมัติ
- ส่วนแบ่งรายได้ขึ้นอยู่กับปลายทางของท่อส่ง
- เส้นทางการเจรจาสู่ขั้นตอนนี้
- การวางแผนพัฒนายังเป็นการตัดสินใจอีกขั้นหนึ่ง
- วาระความร่วมมือด้านทรัพยากรที่กว้างขึ้น
- สิ่งที่ยังต้องอนุมัติและประกาศ
- ประเด็นสำคัญ
ในการประชุมที่ทำเนียบรัฐบาลในกรุงดิลีเมื่อวันที่ 25 กันยายน 2026 นายกรัฐมนตรีเคย์ ราลา ซานานา กุสเมา และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงปิโตรเลียมและทรัพยากรแร่ ฟรานซิสโก ดา คอสตา มอนเตโร รับฟังรายงานความคืบหน้าจากแคทรีนา คูเปอร์ ผู้แทนพิเศษของออสเตรเลียประจำโครงการเกรตเตอร์ซันไรส์ โดยมีเคทลิน วิลสัน เอกอัครราชทูตออสเตรเลียประจำติมอร์-เลสเตเข้าร่วมด้วย
มอนเตโรกล่าวว่า การเจรจารอบล่าสุดในกรุงแคนเบอร์ราบรรลุข้อตกลงทางเทคนิคเกี่ยวกับประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียม สัญญาแบ่งปันผลผลิต และระบอบการคลัง เอกสารทั้งสามฉบับนี้ครอบคลุมหลักเกณฑ์การดำเนินกิจกรรมปิโตรเลียม ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานผู้มีอำนาจกับผู้รับสัมปทาน และภาษีที่ใช้กับโครงการ
จากนี้เอกสารจะเข้าสู่กระบวนการอนุมัติของแต่ละประเทศ ในติมอร์-เลสเตจะเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาก่อน จากนั้นจึงเข้าสู่รัฐสภาแห่งชาติ ส่วนออสเตรเลียจะดำเนินการตามขั้นตอนของรัฐบาล คาดว่ากระบวนการประเมินและอนุมัติจะใช้เวลาประมาณสามเดือน หากเป็นไปตามประมาณการ การดำเนินการน่าจะแล้วเสร็จราวเดือนธันวาคม 2026
นี่คือหมุดหมายด้านกฎหมายและสัญญา ไม่ใช่การประกาศว่าจะเริ่มก่อสร้างได้ มอนเตโรกล่าวว่าในปีหน้าจะหันไปให้ความสำคัญกับแนวคิดการพัฒนาแบบเดียวที่ได้รับอนุมัติและการออกแบบรายละเอียด โดยมองไปถึงการก่อสร้างในอนาคต เอกสารการดำเนินงานสำหรับระยะต่อไปของโครงการยังอยู่ระหว่างจัดทำเช่นกัน
เอกสารทั้งสามฉบับกำกับดูแลเรื่องใดบ้าง
ประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียมกำหนดกรอบกฎหมายและระเบียบข้อบังคับสำหรับการสำรวจและพัฒนาในเขตระบอบพิเศษเกรตเตอร์ซันไรส์ โดยวางหลักเกณฑ์สำหรับการดำเนินกิจกรรมปิโตรเลียมในพื้นที่ที่ทั้งสองประเทศร่วมกันกำกับดูแลภายใต้ข้อตกลงระหว่างกัน
สัญญาแบ่งปันผลผลิตกำหนดความสัมพันธ์ตามสัญญาและการแบ่งปันผลผลิตระหว่างหน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบกับคู่สัญญา สัญญาประเภทนี้กำหนดวิธีจัดสรรผลผลิตปิโตรเลียมตามเงื่อนไขของสัญญา ซึ่งแตกต่างจากกติกาตามสนธิสัญญาที่ใช้แบ่งรายได้ต้นน้ำระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเต
ระบอบการคลังกำหนดภาษีและภาระทางการคลังอื่น ๆ สำหรับกิจกรรมในพื้นที่ ความสำคัญไม่ได้มีเพียงการระบุอัตราภาษีเท่านั้น เพราะสนธิสัญญาทางทะเลกำหนดให้ระบุวิธีใช้กฎหมายภาษีของทั้งสองประเทศกับผู้รับสัมปทานด้วย
ดังนั้น เอกสารทั้งสามฉบับจึงทำหน้าที่ต่างกันภายใต้กรอบโครงการเดียวกัน การเห็นชอบกฎระเบียบไม่ได้ทำให้เงื่อนไขตามสัญญาหรือเรื่องภาษีได้ข้อยุติโดยอัตโนมัติ การประกาศในเดือนกันยายนมีขอบเขตกว้างกว่าความคืบหน้าที่รายงานในเดือนมีนาคม เพราะเอกสารทั้งสามฉบับเข้าสู่ขั้นตอนการอนุมัติภายในประเทศแล้ว
สนธิสัญญากำหนดหน้าที่ในการอนุมัติ
สนธิสัญญาเขตแดนทางทะเลระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเตกำหนดให้มีระบอบพิเศษเกรตเตอร์ซันไรส์ไว้ในมาตรา 7 และระบุวิธีดำเนินงานไว้ในภาคผนวก B โดยมีเป้าหมายที่ระบุไว้คือการร่วมกันพัฒนา ใช้ประโยชน์ และบริหารจัดการปิโตรเลียมในแหล่งเกรตเตอร์ซันไรส์เพื่อประโยชน์ของทั้งสองประเทศ
สนธิสัญญามอบหมายให้คณะกรรมการกำกับดูแลอนุมัติประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียมฉบับสมบูรณ์ ระเบียบข้อบังคับ และการแก้ไขเพิ่มเติมในภายหลัง ส่วนหน่วยงานผู้มีอำนาจที่ได้รับการแต่งตั้งมีหน้าที่ทำสัญญาแบ่งปันผลผลิตเกรตเตอร์ซันไรส์ โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกำกับดูแล
การแบ่งหน้าที่ดังกล่าวมีความสำคัญต่อการตีความประกาศความคืบหน้าล่าสุด การเห็นชอบทางเทคนิคของคณะเจรจา การอนุมัติผ่านสถาบันภายในประเทศ และการตัดสินใจขององค์กรกำกับดูแลตามสนธิสัญญาเป็นคนละขั้นตอน รายงานความคืบหน้าเดือนกันยายนกล่าวถึงกระบวนการอนุมัติภายในประเทศ แต่ไม่ได้ระบุวันแยกสำหรับการตัดสินใจแต่ละครั้งของคณะกรรมการกำกับดูแล
ภาคผนวก B ยังระบุให้ใช้ประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียมฉบับชั่วคราวกำกับดูแลการพัฒนา การใช้ประโยชน์ และการส่งออก จนกว่าจะอนุมัติประมวลฉบับสมบูรณ์ โดยระบุว่าคณะกรรมการกำกับดูแลควรพยายามอนุมัติและประกาศใช้ประมวลฉบับสมบูรณ์ภายในหกเดือนหลังสนธิสัญญามีผลบังคับใช้ หากดำเนินการไม่ทัน ให้ทำโดยเร็วที่สุดหลังจากนั้น ถ้อยคำดังกล่าวกำหนดเป้าหมายไว้ พร้อมเปิดทางให้การดำเนินการเสร็จสิ้นภายหลังได้อย่างชัดเจน
ส่วนแบ่งรายได้ขึ้นอยู่กับปลายทางของท่อส่ง
สนธิสัญญากำหนดวิธีแบ่งรายได้ต้นน้ำระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเตไว้แล้วสำหรับทางเลือกของท่อส่งสองแบบ หากพัฒนาเกรตเตอร์ซันไรส์ด้วยท่อส่งไปยังติมอร์-เลสเต ติมอร์-เลสเตจะได้รับ 70% และออสเตรเลีย 30% หากวางท่อส่งไปยังออสเตรเลีย สัดส่วนจะเป็น 80% สำหรับติมอร์-เลสเต และ 20% สำหรับออสเตรเลีย
ดังนั้น ส่วนแบ่งตามสนธิสัญญาของติมอร์-เลสเตจะสูงขึ้น 10 จุดเปอร์เซ็นต์ในกรณีเลือกท่อส่งไปออสเตรเลีย ส่วนแบ่งของออสเตรเลียจะลดลง 10 จุดเปอร์เซ็นต์ ตัวเลขเหล่านี้หมายถึงรายได้ปิโตรเลียมประเภทที่กำหนดไว้โดยเฉพาะ ไม่ใช่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาโครงการ
ภาคผนวก B จำกัดความหมายของรายได้ต้นน้ำไว้ที่ปิโตรเลียมส่วนแรก ปิโตรเลียมส่วนกำไร และภาษีที่เกี่ยวข้อง ปิโตรเลียมส่วนแรกและปิโตรเลียมส่วนกำไรเป็นหมวดหมู่ที่ใช้จัดสรรปิโตรเลียมภายใต้ข้อตกลงแบ่งปันผลผลิต ส่วนภาษีที่นับรวมเป็นรายได้ต้นน้ำก็ถูกจำกัดไว้เฉพาะกิจกรรมและสิ่งติดตั้งด้านปิโตรเลียมที่ระบุไว้ก่อนจุดประเมินมูลค่า ซึ่งเป็นจุดอ้างอิงสำหรับกำหนดมูลค่าปิโตรเลียมตามข้อตกลง
สำหรับกิจกรรมอื่นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและใช้ประโยชน์ในเขตระบอบพิเศษ ให้ใช้กฎหมายภาษีของติมอร์-เลสเต เว้นแต่สนธิสัญญาจะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ระบอบการคลังจะต้องแปลงข้อกำหนดตามสนธิสัญญาเหล่านี้ให้เป็นข้อตกลงด้านภาษีสำหรับโครงการที่ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกัน
ติมอร์-เลสเตยังคงสนับสนุนการแปรรูปน้ำมันและก๊าซจากเกรตเตอร์ซันไรส์บนบกในดินแดนของตน เพื่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจภายในประเทศ อย่างไรก็ตาม ตัวเลขส่วนแบ่งรายได้เพียงอย่างเดียวไม่อาจชี้ได้ว่าทางเลือกใดจะสร้างประโยชน์โดยรวมให้ประเทศได้มากกว่า ประกาศเดือนกันยายนไม่ได้ให้ตัวเลขประมาณการต้นทุนหรือคาดการณ์รายได้จากการแปรรูป การจ้างงาน หรือกิจกรรมภายในประเทศอื่น ๆ ที่จะนำมาใช้เปรียบเทียบ
เส้นทางการเจรจาสู่ขั้นตอนนี้
ข้อตกลงในเดือนกันยายนเกิดขึ้นหลังจากมีคำมั่นจากรัฐมนตรีและการเจรจาทางเทคนิคหลายรอบ ลำดับความคืบหน้าแสดงให้เห็นว่างานด้านประมวลกฎระเบียบคืบหน้าไปก่อน ขณะที่เอกสารด้านสัญญาและการคลังทั้งชุดเพิ่งมาถึงขั้นตอนเดียวกัน
- 29 ตุลาคม 2024: แมดเดอลีน คิง รัฐมนตรีออสเตรเลียประจำด้านทรัพยากรและออสเตรเลียเหนือ พบกับมอนเตโรในการประชุมนานาชาติว่าด้วยเหมืองแร่และทรัพยากรที่ซิดนีย์ และสนับสนุนให้เดินหน้าเจรจาเอกสารทั้งสามฉบับต่อไป
- กุมภาพันธ์ 2026: มีรายงานว่าประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียมจัดทำเสร็จแล้ว ตามข้อมูลความคืบหน้าที่เผยแพร่ในเดือนมีนาคม
- 15 มีนาคม 2026: รายงานจากดิลีระบุว่าคาดว่าจะได้ข้อสรุประบอบการคลังและสัญญาแบ่งปันผลผลิตภายในปี 2026 พร้อมวางแผนจัดประชุมเพิ่มเติมที่แคนเบอร์ราในเดือนกรกฎาคม
- 25 กันยายน 2026: มอนเตโรประกาศว่าบรรลุข้อตกลงทางเทคนิคในเอกสารทั้งสามฉบับ หลังการเจรจารอบล่าสุดที่แคนเบอร์รา โดยคาดว่าการอนุมัติภายในประเทศจะใช้เวลาประมาณสามเดือน
- 2027: รัฐมนตรีคาดว่าความสนใจจะหันไปสู่แนวคิดการพัฒนาแบบเดียวที่ได้รับอนุมัติและการออกแบบรายละเอียด
คำอธิบายในเดือนมีนาคมที่ระบุว่าประมวลกฎหมายการทำเหมืองเสร็จแล้ว กับประกาศในเดือนกันยายนที่ระบุว่าบรรลุข้อตกลงในเอกสารทั้งชุด ไม่จำเป็นต้องขัดแย้งกัน รายงานก่อนหน้านี้กล่าวถึงการจัดทำเอกสารฉบับหนึ่งเสร็จสิ้น ส่วนรายงานภายหลังครอบคลุมเอกสารทั้งสามฉบับและการเสนอเพื่อขออนุมัติ ไม่มีประกาศฉบับใดฉบับหนึ่งที่ยืนยันได้ด้วยตัวเองว่าการอนุมัติอย่างเป็นทางการทุกขั้นตอนตามสนธิสัญญาเสร็จสิ้นแล้ว
การวางแผนพัฒนายังเป็นการตัดสินใจอีกขั้นหนึ่ง
ในเดือนมีนาคม มอนเตโรกล่าวว่าคาดว่ากิจการร่วมค้า Sunrise จะยื่นแผนแนวคิดการพัฒนาเมื่อจัดทำระบอบการคลังและสัญญาแบ่งปันผลผลิตเสร็จสิ้น สนธิสัญญาให้นิยามแนวคิดการพัฒนาว่าเป็นเงื่อนไขพื้นฐานสำหรับการพัฒนาแหล่งเกรตเตอร์ซันไรส์
จึงถือว่าแนวคิดดังกล่าวเป็นขั้นตอนที่แยกจากการตกลงกรอบกฎหมายของโครงการ เอกสารกำหนดกฎและภาระผูกพันที่ใช้กำกับการพัฒนา ส่วนแนวคิดจะกำหนดแนวทางพื้นฐานในการดำเนินงาน
รายงานความคืบหน้าเดือนกันยายนระบุว่าปีหน้าจะเริ่มทำงานกับแนวคิดแบบเดียวที่ได้รับอนุมัติและการออกแบบรายละเอียด แต่ไม่ได้ระบุว่าจะเลือกปลายทางของท่อส่งแห่งใด อธิบายรูปแบบการแปรรูปที่ได้รับอนุมัติ หรือระบุวันเริ่มก่อสร้าง จึงควรแยกการที่ติมอร์-เลสเตสนับสนุนการแปรรูปภายในประเทศ ออกจากการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการที่ได้รับการยืนยันแล้ว
รัฐบาลทั้งสามประเทศและภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการเจรจายังต้องจัดทำเอกสารการดำเนินงานสำหรับระยะต่อไปต่อไป ประกาศล่าสุดส่งสัญญาณถึงความคืบหน้าในการเดินหน้าโครงการ แต่ไม่ได้กำหนดกรอบเวลาที่แน่นอนสำหรับการเริ่มผลิต
วาระความร่วมมือด้านทรัพยากรที่กว้างขึ้น
ก่อนบรรลุข้อตกลงล่าสุด ประเด็นเกรตเตอร์ซันไรส์เป็นส่วนหนึ่งของการหารือด้านทรัพยากรในวงกว้าง ในแถลงการณ์ร่วมเดือนตุลาคม 2024 ซึ่งเผยแพร่โดยสำนักงานรัฐมนตรีด้านทรัพยากรของออสเตรเลีย คิงและมอนเตโรสนับสนุนให้เดินหน้าเจรจากับกิจการร่วมค้า Sunrise ในประเด็นประมวลกฎหมายการทำเหมือง ข้อตกลงด้านการคลัง และสัญญาแบ่งปันผลผลิต
รัฐมนตรียังได้แสดงจุดยืนเกี่ยวกับพื้นฐานทางเศรษฐกิจของโครงการไว้ว่า:
รัฐมนตรียังคงยืนยันพันธกิจในการพัฒนาโครงการเกรตเตอร์ซันไรส์ให้เกิดประโยชน์ร่วมกันและมีความคุ้มค่าเชิงพาณิชย์
แถลงการณ์กล่าวถึงบทบาทของภาคแร่ธาตุและเหมืองแร่ของติมอร์-เลสเตต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและการกระจายความหลากหลายทางเศรษฐกิจ ออสเตรเลียแสดงการสนับสนุนกิจกรรมที่มุ่งเสริมสร้างเศรษฐกิจของประเทศ ขยายแหล่งรายได้ และส่งเสริมการพัฒนาภาคธุรกิจเอกชน พร้อมมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ระบุประเด็นความร่วมมือด้านแร่ธาตุและเหมืองแร่ในอนาคต
รัฐมนตรียังให้คำมั่นว่าจะร่วมกันจัดทำกรอบกฎหมายและระเบียบข้อบังคับที่เปิดทางให้ขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ระหว่างสองประเทศ เพื่อนำไปกักเก็บในแหล่งกักเก็บใต้ทะเล ความร่วมมือด้านนี้เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่แยกต่างหากจากกัน แถลงการณ์ไม่ได้ยืนยันว่ามีการอนุมัติรูปแบบการกักเก็บคาร์บอนใดเป็นส่วนหนึ่งของโครงการเกรตเตอร์ซันไรส์
สิ่งที่ยังต้องอนุมัติและประกาศ
ขั้นตอนเร่งด่วนต่อไปคือการประเมินเอกสารทั้งสามฉบับที่ได้ข้อตกลงแล้วภายในประเทศ ติมอร์-เลสเตระบุว่าจะดำเนินการอนุมัติผ่านคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาแห่งชาติ ส่วนประกาศไม่ได้ระบุวันประชุมรัฐสภาหรือกำหนดเส้นตายแยกต่างหากสำหรับการตัดสินใจของออสเตรเลีย
ดังนั้น กรอบเวลาประมาณสามเดือนจึงเป็นกำหนดการสำหรับวางแผน ไม่ใช่วันที่ยืนยันว่าจะแล้วเสร็จ การประกาศในระยะต่อไปจะต้องชี้ให้เห็นว่าได้รับการอนุมัติภายในประเทศแล้วหรือไม่ และการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องขององค์กรกำกับดูแลตามสนธิสัญญาเสร็จสิ้นอย่างไร
หลังจากการอนุมัติเหล่านั้น แนวคิดการพัฒนา การออกแบบรายละเอียด และเอกสารการดำเนินงานที่เหลือจะเป็นตัวกำหนดทิศทางของโครงการสู่การก่อสร้าง ข้อตกลงเดือนกันยายนช่วยคลี่คลายการเจรจาด้านกฎหมายที่ยังค้างอยู่ แต่ทางเลือกเชิงปฏิบัติสำหรับการพัฒนาและกำหนดการก่อสร้างยังต้องรอการตัดสินใจในขั้นต่อไป
ประเด็นสำคัญ
- บรรลุข้อตกลงทางเทคนิคเกี่ยวกับประมวลกฎหมายการทำเหมืองปิโตรเลียม สัญญาแบ่งปันผลผลิต และระบอบการคลังแล้ว
- คาดว่าการประเมินและอนุมัติภายในประเทศจะใช้เวลาประมาณสามเดือนนับจากเดือนกันยายน 2026
- สนธิสัญญากำหนดบทบาทการอนุมัติให้คณะกรรมการกำกับดูแล และมอบหมายความรับผิดชอบด้านสัญญาให้หน่วยงานผู้มีอำนาจที่ได้รับการแต่งตั้ง
- ติมอร์-เลสเตจะได้รับรายได้ต้นน้ำ 70% หากวางท่อส่งไปยังดินแดนของตน หรือ 80% หากวางท่อส่งไปออสเตรเลีย
- ติมอร์-เลสเตยังสนับสนุนการแปรรูปภายในประเทศ แต่ประกาศเดือนกันยายนไม่ได้ระบุปลายทางของท่อส่งที่เลือกแล้ว
- คาดว่าแนวคิดการพัฒนาและการออกแบบรายละเอียดจะเป็นประเด็นหลักในปี 2027 โดยยังไม่มีการประกาศวันเริ่มก่อสร้างหรือเริ่มผลิต
