ศาลฎีกาฟิลิปปินส์วินิจฉัยงบประมาณปี 2024 และ 2025 ขัดรัฐธรรมนูญ พร้อมจำกัดการใช้เงินสำรองปี 2026

งบประมาณสามปีเผชิญข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญ

ศาลฎีกาฟิลิปปินส์วินิจฉัยว่ากฎหมายงบประมาณแผ่นดินปี 2024 และ 2025 ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐสภาเพิ่มวงเงิน 449,500 ล้านเปโซ และ 17,990 ล้านเปโซตามลำดับ ขณะเดียวกันก็ระงับการใช้บทบัญญัติสองข้อที่กำกับการใช้จ่ายเงินสำรองในงบประมาณปี 2026

คำวินิจฉัยซึ่งประกาศเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2026 และเขียนโดยมาร์วิก เอ็ม.วี.เอฟ. เลโอเนน ผู้พิพากษาสมทบอาวุโส กล่าวถึงทั้งขอบเขตวงเงินที่รัฐสภามีอำนาจอนุมัติ และดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการตัดสินใจว่าจะนำเงินสาธารณะไปใช้ที่ใดได้มากเพียงใดหลังงบประมาณมีผลเป็นกฎหมาย

ศาลเห็นว่ารัฐสภาเพิ่มวงเงินจัดสรรงบประมาณรวมเกินกว่าจำนวนที่ประธานาธิบดีเสนอ สำหรับปี 2024 การเพิ่มวงเงินเกี่ยวข้องกับงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย ซึ่งเป็นอำนาจใช้จ่ายที่เบิกจ่ายได้ต่อเมื่อเป็นไปตามเงื่อนไขด้านเงินทุนที่กำหนด ส่วนปี 2025 เกี่ยวข้องกับกองทุนถนนพิเศษของกระทรวงโยธาธิการและทางหลวง (DPWH)

คำวินิจฉัยยังห้ามบังคับใช้บทบัญญัติพิเศษข้อ 1(ก) และ (ข) ในหมวด XLIII ของกฎหมายงบประมาณรายจ่ายทั่วไปปี 2026 (GAA) อย่างถาวร ศาลเห็นว่าบทบัญญัติเหล่านี้ให้อำนาจฝ่ายบริหารใช้จ่ายเงินโดยไร้การควบคุม และไม่มีหลักเกณฑ์เพียงพอสำหรับตัดสินว่าควรจัดลำดับความสำคัญของรายจ่ายใดก่อน

ผู้ที่ได้รับประโยชน์โดยสุจริตจากโครงการที่ดำเนินการไปแล้วและไม่อาจย้อนกลับได้ภายใต้งบประมาณปี 2024 และ 2025 จะได้รับความคุ้มครองอย่างจำกัดตามหลักกฎหมายที่เรียกว่า “หลักผลของการกระทำที่เกิดขึ้นแล้ว” ส่วนความรับผิดของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายที่เป็นข้อพิพาทเป็นอีกประเด็นหนึ่ง ซึ่งศาลให้เป็นหน้าที่ขององค์กรที่มีอำนาจพิจารณา

สิ่งที่ศาลวินิจฉัยให้เป็นโมฆะ

ศาลวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 11975 หรือ GAA ปี 2024 ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐสภาเพิ่มวงเงินจัดสรรงบประมาณรวมที่ประธานาธิบดีเสนอไว้จริง 449,500 ล้านเปโซ ผ่านงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย การจัดสรรงบประมาณคือการอนุญาตตามกฎหมายให้ใช้เงินสาธารณะเพื่อวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้

ศาลวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 12116 หรือ GAA ปี 2025 ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐสภาเพิ่มเงิน 17,990 ล้านเปโซให้กองทุนถนนพิเศษของ DPWH ส่งผลให้วงเงินจัดสรรงบประมาณรวมสูงกว่าที่ประธานาธิบดีเสนอ การเพิ่มวงเงินในปี 2024 มีขนาดประมาณ 25 เท่าของการเพิ่มกองทุนถนนดังกล่าว

ศาลยังเห็นแยกต่างหากว่า การเพิ่มเงิน 12,750 ล้านเปโซในบัญชีพิเศษบางรายการของกองทุนทั่วไปของหน่วยงานต่าง ๆ ขัดต่อประมวลกฎหมายปกครอง เล่ม VI บทที่ 4 มาตรา 25 บทบัญญัตินี้ห้ามเพิ่มวงเงินในข้อกำหนดงบประมาณพิเศษให้เกินกว่าที่ประธานาธิบดีเสนอ

งบประมาณทั้งสามปีเกี่ยวข้องกับการดำเนินคดีที่แตกต่างกัน:

• ปี 2024: ศาลรับคำร้องของเอ็ดเซล ลักแมน อดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ล่วงลับ และรับคำร้องบางส่วนของอดีตวุฒิสมาชิกอากีลีโน “โคโก” ปิเมนเทลที่ 3 กับผู้ร้องรายอื่น ซึ่งคัดค้านการเพิ่มงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย
• ปี 2025: ศาลรับคำร้องขององค์กร Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. กับผู้ร้องรายอื่น ซึ่งคัดค้านการเพิ่มเงินให้กองทุนถนนพิเศษ
• ปี 2026: ศาลรับคำร้องบางส่วนของเอ็ดการ์ เอริเซ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเขต 2 เมืองคาโลโอกัน และไลลา เด ลิมา ผู้แทนพรรค Mamamayang Liberal ซึ่งเกี่ยวข้องกับงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย

เหตุใดเงินสำรองจึงต้องมีกฎการใช้จ่าย

งบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายเปิดทางให้รัฐบาลเตรียมใช้จ่ายในกรณีที่ขึ้นอยู่กับการมีเงินพร้อมใช้ตามเงื่อนไขที่กำหนด เงื่อนไขเหล่านั้นอาจรวมถึงรายได้ที่สูงกว่าเป้าหมาย หรือการมีเงินให้เปล่าและเงินกู้จากต่างประเทศ

ในทางตรงกันข้าม รายจ่ายตามแผนเป็นส่วนหนึ่งของการใช้จ่ายที่รัฐบาลวางแผนไว้ โดยอาศัยแหล่งเงินทุนที่คาดว่าจะได้รับ ความแตกต่างนี้มีความสำคัญเมื่อจัดเก็บรายได้ได้น้อยกว่าเป้า เพราะรัฐบาลยังมีภาระผูกพันตามแผนที่ต้องดำเนินการ แม้รายได้ที่คาดไว้บางส่วนจะไม่เข้ามาก็ตาม

ศาลฎีกาฟิลิปปินส์ระบุว่างบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายยังคงเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ ในคำอธิบายคำวินิจฉัย ศาลระบุถึงหลักประกันที่จำเป็นไว้ว่า:

งบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายไม่ได้ขัดรัฐธรรมนูญในตัวเอง อย่างไรก็ตาม รายการงบประมาณนี้จำเป็นต้องมีข้อจำกัดและหลักประกันที่ชัดเจน เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง ความโปร่งใส และความรับผิดชอบ

ศาลกังวลว่าเงื่อนไขที่หละหลวมอาจเปิดทางให้ฝ่ายบริหารเบิกจ่ายเงินสำรองได้อย่างอิสระเกินควร ขณะที่เงินทุนสำหรับโครงการตามแผนอาจถูกบีบคั้น คำวินิจฉัยกำหนดให้รัฐสภาระบุทั้งสถานการณ์ที่จะทำให้เงินพร้อมใช้และหลักเกณฑ์กำกับการใช้เงินดังกล่าว

การปรับโครงสร้างงบประมาณปี 2024

ศาลพบว่าคณะกรรมการประชุมร่วมสองสภา ซึ่งทำหน้าที่ปรับข้อแตกต่างระหว่างร่างกฎหมายฉบับของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ได้ย้ายโครงการ กิจกรรม และงานต่าง ๆ จากงบตามแผนไปเป็นงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายระหว่างการจัดทำงบประมาณปี 2024

คณะกรรมการยังเพิ่มงบจัดสรรสำหรับโครงการเสริมสร้างความช่วยเหลือด้านโครงสร้างพื้นฐานและโครงการสังคมของรัฐบาล (SAGIP) และโครงการสนับสนุนโครงการที่ได้รับความช่วยเหลือจากต่างประเทศ การย้ายรายจ่ายตามแผนไปอยู่ในหมวดเงินสำรองทำให้วงเงินงบตามแผนในเอกสารดูมีพื้นที่เหลือสำหรับเพิ่มงบในรายการอื่น

ศาลฎีการะบุว่ารัฐสภาสร้างพื้นที่ทางการคลังเทียมผ่านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ในทางปฏิบัติ การย้ายโครงการไปยังหมวดงบประมาณอื่นทำให้คอลัมน์รายจ่ายตามแผนดูมีรายการน้อยลง แม้รัฐบาลยังคงตั้งใจจะจ่ายเงินให้โครงการนั้นหากเป็นไปตามเงื่อนไขการเบิกจ่าย

การเพิ่มงบที่เกิดขึ้นครอบคลุมโครงการโครงสร้างพื้นฐานพื้นฐานของ DPWH โครงการโครงสร้างพื้นฐานที่ยั่งยืนเพื่อบรรเทาช่องว่าง (Sustainable Infrastructure Projects Alleviating Gap) ความช่วยเหลือทางการแพทย์แก่ผู้ยากไร้ของกระทรวงสาธารณสุข โครงการ Ayuda sa Kapos ang Kita ของกระทรวงสวัสดิการสังคมและการพัฒนา และโครงการ Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers ของกระทรวงแรงงานและการจ้างงาน

งบจัดสรรเหล่านี้ทำให้ข้อพิพาทด้านงบประมาณเกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐาน ความช่วยเหลือทางการแพทย์ การสนับสนุนรายได้ และความช่วยเหลือด้านการจ้างงาน ศาลมุ่งพิจารณาวิธีที่รัฐสภาจัดหมวดและอนุมัติการใช้จ่าย รวมถึงการเปลี่ยนแปลงนั้นเป็นไปตามเพดานที่กำหนดโดยวงเงินรวมตามข้อเสนอของประธานาธิบดีหรือไม่

เหตุใด SAGIP จึงเป็นงบก้อนที่ผิดกฎหมาย

SAGIP ในงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายของปี 2024 และ 2025 ถูกวินิจฉัยแยกต่างหากว่าขัดรัฐธรรมนูญ ศาลระบุว่าเป็นงบก้อนที่ผิดกฎหมาย เพราะเปิดทางให้ฝ่ายบริหารระบุหรือจัดสรรงบหลังจากงบประมาณมีผลเป็นกฎหมายแล้ว ซึ่งเป็นการใช้อำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นของรัฐสภา

งบก้อนคือการจัดสรรเงินไว้ภายใต้หัวข้อกว้าง ๆ แทนที่จะระบุการตัดสินใจที่จำเป็นเกี่ยวกับการใช้เงินไว้ในกฎหมายเอง ในกรณีนี้ ศาลเห็นว่าการตัดสินใจว่าจะนำเงินไปใช้ที่ใดยังถูกเลื่อนไปไว้หลังการประกาศใช้กฎหมายมากเกินไป

ศาลฎีกาอธิบายการดำเนินงานของ SAGIP ในงบประมาณที่เป็นข้อพิพาทว่า:

แหล่งซ่อนเร้นของงบจัดสรรแบบก้อนสำหรับโครงสร้างพื้นฐานของ DPWH เช่น โครงการป้องกันน้ำท่วม

ดังนั้น โครงการป้องกันน้ำท่วมจึงเป็นหนึ่งในวัตถุประสงค์การใช้จ่ายที่ศาลยกขึ้นมาระบุอย่างเป็นรูปธรรม ประเด็นตามรัฐธรรมนูญอยู่ที่ว่าใครเป็นผู้ตัดสินใจจัดสรรเงิน และรัฐสภาได้ให้อำนาจตามกฎหมายที่เฉพาะเจาะจงเพียงพอก่อนที่ฝ่ายบริหารจะเริ่มดำเนินการหรือไม่

เงื่อนไขสี่ประการสำหรับการใช้จ่ายเงินสำรองโดยชอบด้วยกฎหมาย

ศาลกำหนดข้อกำหนดสี่ประการสำหรับงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายซึ่งชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยรวมแล้ว ข้อกำหนดเหล่านี้กำหนดให้รัฐสภาระบุการใช้จ่ายเงินสำรองอย่างเฉพาะเจาะจง มีเงื่อนไข และสอดคล้องกับแผนการเงินของรัฐบาล

• ห้ามจัดสรรเป็นงบก้อน: งบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายต้องไม่มีการจัดสรรแบบกว้าง ๆ ที่ปล่อยให้การตัดสินใจที่จำเป็นเกี่ยวกับการใช้เงินยังไม่ได้ข้อยุติ
• แยกเงื่อนไขการใช้เงินให้ชัดเจน: รัฐสภาต้องแยกแยะอย่างชัดเจนระหว่างการใช้รายได้ใหม่กับรายได้เพิ่มเติมจากแหล่งที่ไม่ใช่ภาษี สำหรับรายจ่ายตามแผนและรายจ่ายที่ยังไม่มีแผน
• กำหนดลำดับความสำคัญของรายจ่าย: รัฐสภาต้องวางหลักเกณฑ์ที่เพียงพอเพื่อใช้ตัดสินว่าจะให้เงินแก่สิ่งใดก่อน เมื่อการจัดสรรงบประมาณมีวัตถุประสงค์มากกว่าหนึ่งข้อ
• มีบทบาทสำรองอย่างจำกัด: งบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายต้องสอดคล้องกับแผนการคลังแห่งชาติ และคงสถานะเป็นงบจัดสรรเฉพาะกรณีที่ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขที่กำหนดไว้

ข้อกำหนดข้อที่สองให้ถือว่ารายจ่ายตามแผนมีสิทธิได้รับเงินเป็นลำดับแรก โดยทั่วไปแล้วรายได้ใหม่ควรนำไปสนับสนุนรายจ่ายตามแผนดังกล่าว เว้นแต่จะมีเหตุผลที่ชัดเจนและหนักแน่นเพียงพอที่จะจัดไว้ในงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย ศาลยกโครงการที่ได้รับเงินสนับสนุนจากต่างประเทศเป็นตัวอย่างหนึ่งของเหตุผลที่อาจใช้ได้

กฎการจัดลำดับความสำคัญช่วยแก้ปัญหาในทางปฏิบัติอีกประการหนึ่ง เมื่อหลายวัตถุประสงค์แข่งขันกันใช้เงินทุนที่มีเงื่อนไขเดียวกัน รัฐสภาต้องกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อชี้นำการตัดสินใจ แทนที่จะปล่อยให้ฝ่ายบริหารใช้ดุลพินิจโดยไม่มีข้อจำกัด

แผนการคลังแห่งชาติคือแผนการใช้จ่ายและการจัดหาเงินทุนของรัฐบาล การกำหนดให้งบจัดสรรเงินสำรองสอดคล้องกับแผนดังกล่าว ทำให้เงินเหล่านี้อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทางการเงินเดียวกับที่กำกับงบประมาณส่วนอื่น

ขอบเขตของคำสั่งห้ามในปี 2026

บทบัญญัติพิเศษข้อ 1(ก) และ (ข) ในหมวด XLIII ของ GAA ปี 2026 ไม่ผ่านเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญดังกล่าว ศาลเห็นว่าบทบัญญัติเหล่านี้ให้อำนาจฝ่ายบริหารใช้จ่ายเงินโดยไร้การควบคุม ละเมิดข้อจำกัดวงเงินจัดสรรรวม ขาดหลักเกณฑ์จัดลำดับความสำคัญ และบางส่วนมีลักษณะเป็นงบก้อนที่ต้องห้าม

คำสั่งห้ามอย่างถาวรครอบคลุมวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร สำนักงานเลขาธิการฝ่ายบริหาร และรักษาการเลขาธิการกระทรวงงบประมาณและการจัดการ โดยห้ามหน่วยงานเหล่านี้บังคับใช้บทบัญญัติสองข้อที่ถูกคัดค้าน

มาตรการของศาลต่อกฎหมายงบประมาณปี 2026 มุ่งเป้าไปที่บทบัญญัติเหล่านั้นโดยเฉพาะ ส่วนคำวินิจฉัยเกี่ยวกับปี 2024 และ 2025 ครอบคลุมตัวกฎหมายงบประมาณ พร้อมคุ้มครองอย่างจำกัดสำหรับการดำเนินการบางอย่างที่เกิดขึ้นแล้ว

รัฐสภาต้องชี้แจงการเปลี่ยนแปลงงบประมาณ

ขอบเขตอำนาจของคณะกรรมการประชุมร่วมสองสภาและเอกสารที่รองรับการตัดสินใจของคณะกรรมการยังถูกตรวจสอบด้วย ศาลระบุว่าคณะกรรมการมีอำนาจแก้ไขได้เฉพาะข้อแตกต่างที่เกิดขึ้นจริงระหว่างร่างกฎหมายฉบับของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

ศาลไม่พบเอกสารบันทึกการหารือของคณะกรรมการที่อธิบายการเปลี่ยนแปลงงบประมาณซึ่งเป็นข้อพิพาท รายงานของคณะกรรมการไม่ได้ชี้แจงการเพิ่มหรือลดรายการงบประมาณ และคณะกรรมการไม่ได้ส่งเอกสารประกอบการเปลี่ยนแปลงเหล่านั้น ซึ่งขัดต่อข้อบังคับของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

สำหรับผู้อ่านที่ต้องการติดตามการใช้เงินสาธารณะ เอกสารเหล่านี้จะแสดงให้เห็นว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติเปลี่ยนแปลงอะไรและเพราะเหตุใด คำวินิจฉัยกำหนดขอบเขตที่ชัดเจนให้การปรับร่างกฎหมายของคณะกรรมการ นั่นคือการคลี่คลายข้อขัดแย้งระหว่างสองสภา โดยต้องมีเอกสารตามที่ข้อบังคับกำหนด

เกิดอะไรขึ้นกับสิทธิประโยชน์ที่จ่ายไปแล้ว

หลักผลของการกระทำที่เกิดขึ้นแล้วใช้กับการดำเนินการภายใต้กฎหมายก่อนที่กฎหมายนั้นจะถูกวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญ ศาลฎีกานำหลักนี้มาใช้กับงบประมาณปี 2024 และ 2025 แต่จำกัดความคุ้มครองไว้เฉพาะโครงการที่ไม่อาจย้อนกลับได้และผู้รับประโยชน์กระทำโดยสุจริต

กล่าวอย่างง่าย ๆ ศาลยอมรับว่าโครงการบางอย่างก่อให้เกิดผลที่ไม่อาจแก้กลับได้แล้ว และผู้รับประโยชน์อาจเชื่อถือการดำเนินการของรัฐบาลโดยสุจริต ความคุ้มครองนี้ผูกอยู่กับสถานการณ์ดังกล่าว ไม่ได้ครอบคลุมรายจ่ายทั้งหมดภายใต้งบประมาณทั้งสองโดยอัตโนมัติ

ศาลฎีกาชี้แจงสถานะของผู้รับผิดชอบอนุมัติหรือดำเนินการใช้จ่ายแยกต่างหากว่า:

หลักนี้ไม่ได้คุ้มครองผู้ร่าง ผู้เสนอ หรือผู้ดำเนินการให้พ้นจากความรับผิดทางอาญา ทางแพ่ง หรือทางปกครอง เว้นแต่องค์กรที่มีอำนาจพิจารณาจะวินิจฉัยโดยชัดแจ้งว่าบุคคลเหล่านั้นกระทำโดยสุจริต

ดังนั้น องค์กรที่มีอำนาจพิจารณาต้องตัดสินว่าผู้เกี่ยวข้องกระทำโดยสุจริตหรือไม่ และต้องรับผิดหรือไม่ คำอธิบายคำวินิจฉัยไม่ได้ระบุการจ่ายเงินหรือโครงการที่ได้รับผลกระทบทั้งหมด และไม่ได้กำหนดขั้นตอนเรียกคืนเงินแบบแยกรายการ สำหรับผู้รับประโยชน์ เงื่อนไขสำคัญคือความคุ้มครองอย่างจำกัดสำหรับโครงการที่ไม่อาจย้อนกลับได้ซึ่งได้รับโดยสุจริต

ประเด็นสำคัญ

• ศาลฎีกาวินิจฉัยว่างบประมาณปี 2024 ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเพิ่มงบจัดสรรที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่าย 449,500 ล้านเปโซ
• ศาลวินิจฉัยว่างบประมาณปี 2025 ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเพิ่มเงินให้กองทุนถนนพิเศษของ DPWH 17,990 ล้านเปโซ
• การเพิ่มเงิน 12,750 ล้านเปโซในบัญชีพิเศษบางรายการแยกต่างหากขัดต่อประมวลกฎหมายปกครอง
• บทบัญญัติสองข้อที่กำกับงบจัดสรรซึ่งยังไม่มีแผนการใช้จ่ายในงบประมาณปี 2026 ถูกห้ามบังคับใช้อย่างถาวร
• ยังสามารถจัดสรรเงินที่ยังไม่มีแผนการใช้จ่ายได้ หากมีการระบุการจัดสรรอย่างเฉพาะเจาะจง มีเงื่อนไขการเบิกจ่ายชัดเจน มีลำดับความสำคัญของรายจ่าย และสอดคล้องกับแผนการคลังแห่งชาติ
• ความคุ้มครองสำหรับโครงการที่ไม่อาจย้อนกลับได้และเป็นประโยชน์ต่อผู้ที่กระทำโดยสุจริต ไม่ได้ทำให้เจ้าหน้าที่พ้นจากความรับผิดโดยอัตโนมัติ