ศรีลังกาวางแผนขายและควบรวมรัฐวิสาหกิจ ขณะที่กฎหมายฉบับใหม่อาจล่าช้าไปถึงปี 2027

การทบทวนหน่วยงาน 527 แห่งอาจพลิกโฉมกิจการของรัฐ

ศรีลังกากำลังเตรียมกฎหมายเพื่อเปิดทางให้ขาย ควบรวม และปรับโครงสร้างรัฐวิสาหกิจ โดยอนิล ชยันตะ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังและการวางแผน ระบุว่า ร่างกฎหมายซึ่งเดิมตั้งเป้าผ่านในปี 2026 อาจเข้าสู่รัฐสภาได้ในปี 2027 เท่านั้น รัฐบาลมีแผนคงความเป็นเจ้าของในสาธารณูปโภคเชิงยุทธศาสตร์ เช่น พลังงาน ขณะทยอยถอนตัวจากกิจกรรมเชิงพาณิชย์ทั่วไป รวมถึงการค้าและการดำเนินธุรกิจโรงแรม

ในการประชุมภาคอุตสาหกรรมที่จัดโดยคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์โคลัมโบ ชยันตะกล่าวว่าได้แต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาตรวจสอบรัฐวิสาหกิจและเสนอแนวทางปรับโครงสร้าง ความเห็นของเขาซึ่งลงวันที่ 28 ตุลาคม 2026 สะท้อนข้อเสนอให้เปลี่ยนทั้งประเภทกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของและวิธีบริหารธุรกิจเหล่านั้น

ชยันตะกล่าวว่า จากหน่วยงาน 527 แห่งที่จัดประเภทเป็นรัฐวิสาหกิจ มีเพียงจำนวนน้อยที่เป็นธุรกิจเชิงพาณิชย์อย่างแท้จริง หลายแห่งทำหน้าที่ด้านการบริหารตามข้อกำหนดเฉพาะของกฎหมาย ดังนั้น การทบทวนครั้งนี้จึงครอบคลุมมากกว่าโครงการขายกิจการ เพราะยังต้องพิจารณาด้วยว่าหน่วยงานใดควรอยู่ภายใต้โครงสร้างเดียวกัน และรัฐบาลจำเป็นต้องให้บริการด้านใดต่อไป

ประธานาธิบดีอนุรา กุมารา ทิสสานายาเก ยังเปิดเผยด้วยว่า คณะกรรมการของกระทรวงการคลังกำลังพิจารณายุบหรือควบรวมรัฐวิสาหกิจ 34 แห่ง เขาประกาศการทบทวนดังกล่าวในการประชุมประจำปีครั้งที่ 100 ของสมาคมนักสำรวจภาครัฐ ทั้งนี้ หน่วยงาน 34 แห่งเป็นกลุ่มเฉพาะที่อยู่ระหว่างการพิจารณา ส่วนตัวเลข 527 แห่งที่ชยันตะกล่าวถึงหมายถึงกลุ่มหน่วยงานทั้งหมดที่จัดประเภทเป็นรัฐวิสาหกิจ

การขาย ควบรวม และปิดกิจการมีเป้าหมายต่างกัน

ชยันตะระบุผลลัพธ์ที่เป็นไปได้หลายรูปแบบจากการทบทวน การขายกิจการหมายถึงรัฐบาลขายหุ้นบางส่วนหรือทั้งหมดในกิจการหนึ่ง การควบรวมคือการรวมองค์กรเข้าด้วยกัน ส่วนการปิดกิจการคือการยุติการดำเนินงานของหน่วยงาน ซึ่งต้องตัดสินใจต่อไปว่าจะจัดการความรับผิดชอบ ทรัพย์สิน และหนี้สินที่เหลืออย่างไร

ชยันตะ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวถึงทางเลือกเหล่านี้ในการประชุมภาคอุตสาหกรรมว่า:

รัฐวิสาหกิจบางแห่งเราสามารถขายกิจการได้จริง ๆ และบางครั้งเราอาจต้องควบรวมกิจการ

เป้าหมายที่รัฐบาลประกาศคือการลดการบิดเบือนทางการค้า และหันไปให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลและสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจ สำหรับธุรกิจที่ดำเนินงานแข่งขันกับภาคเอกชน อาจหมายถึงการเปลี่ยนเจ้าของหรือปรับรูปแบบการบริหาร ส่วนหน่วยงานด้านการบริหารอาจรวมภารกิจกับอีกหน่วยงานหนึ่ง

ประกาศดังกล่าวไม่ได้ระบุว่าจะขาย ควบรวม หรือปิดกิจการใดบ้าง และไม่ได้แจกแจงแนวทางสำหรับแรงงานที่ได้รับผลกระทบ การตัดสินใจเหล่านี้จะเป็นตัวกำหนดผลที่เกิดขึ้นจริงต่อพนักงาน ลูกค้า และบริการสาธารณะที่บางหน่วยงานให้บริการ

บริษัทโฮลดิงจะเปลี่ยนรูปแบบการถือครองกิจการ

ร่างกฎหมายรัฐวิสาหกิจที่เสนอจะเปิดทางให้กิจการมีการบริหารแยกจากกัน และปรับโครงสร้างภายใต้บริษัทโฮลดิง ชยันตะกล่าวว่าองค์กรต่าง ๆ จะจดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทจำกัด และได้รับอิสระมากขึ้นในการตอบสนองต่อสภาวะตลาด

บริษัทโฮลดิงเป็นบริษัทที่ถือหุ้นในบริษัทอื่น ภายใต้รูปแบบที่เสนอนี้ รัฐอาจใช้อำนาจในฐานะเจ้าของผ่านองค์กรกลางดังกล่าว ขณะที่ธุรกิจแต่ละแห่งมีฝ่ายบริหารของตนเอง การจดทะเบียนเป็นบริษัทจำกัดทำให้ธุรกิจมีโครงสร้างทางกฎหมายแยกต่างหาก พร้อมทรัพย์สิน ภาระผูกพัน และกระบวนการตัดสินใจขององค์กรเป็นของตนเอง

ชยันตะกล่าวว่า รัฐวิสาหกิจเชิงพาณิชย์และธนาคารของรัฐจะเปลี่ยนจากการควบคุมแบบระบบราชการดั้งเดิมไปสู่รูปแบบองค์กรธุรกิจที่แข่งขันได้ จุดประสงค์คือให้ฝ่ายบริหารตอบสนองต่อความต้องการทางธุรกิจได้คล่องตัวขึ้น แทนที่จะปฏิบัติต่อกิจการเชิงพาณิชย์เสมือนเป็นหน่วยงานรัฐบาล

ธุรกิจบางแห่งที่ปรับโครงสร้างแล้วอาจเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์โคลัมโบในท้ายที่สุด เพื่อดึงดูดนักลงทุนเอกชนในประเทศและเงินลงทุนจากต่างประเทศ การเข้าจดทะเบียนเปิดโอกาสให้นักลงทุนซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ ส่วนรัฐบาลจะถือครองหุ้นไว้มากน้อยเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของการขายหุ้นในอนาคต

กระทรวงการคลังเคยเสนอรูปแบบคล้ายกันในปี 2023

ข้อเสนอเรื่องบริษัทโฮลดิงมีประวัติความเป็นมาที่บันทึกไว้แล้ว ในสุนทรพจน์ว่าด้วยการปฏิรูปของกระทรวงการคลังเมื่อวันที่ 5 กันยายน 2023 เค เอ็ม มหินทะ สิริวรรธนะ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลังและกระทรวงการคลัง การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และนโยบายแห่งชาติ ได้กล่าวถึงแผนจัดตั้งบริษัทโฮลดิงที่รัฐบาลเป็นเจ้าของและรับผิดชอบต่อกระทรวงการคลัง

สิริวรรธนะกล่าวว่า ในที่สุดบริษัทดังกล่าวจะเข้าถือครองสินทรัพย์ของรัฐบาลในรูปแบบบริษัท เพื่อสนับสนุนการบริหารอย่างมืออาชีพและธรรมาภิบาลองค์กร เขายังกล่าวถึงกฎหมายรัฐวิสาหกิจที่เสนอและกฎหมายการบริหารการเงินภาครัฐว่าเป็นส่วนหนึ่งของกรอบกฎหมายที่กว้างขึ้นสำหรับกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ

โครงการในปี 2023 รวมถึงการขายสินทรัพย์เชิงพาณิชย์ที่อยู่นอกภาคยุทธศาสตร์ โดยจัดตั้งหน่วยปรับโครงสร้างรัฐวิสาหกิจขึ้นที่กระทรวงการคลัง สิริวรรธนะกล่าวว่า คณะรัฐมนตรีอนุมัติการขายกิจการหลายแห่งแล้ว และได้แต่งตั้งที่ปรึกษาด้านธุรกรรม

ความเห็นของชยันตะกลับมาย้ำแนวคิดหลักเหล่านั้น ได้แก่ การแยกความเป็นเจ้าของออกจากการบริหารงานประจำวัน การใช้โครงสร้างบริษัทโฮลดิง และการตัดสินใจว่ารัฐควรถือครองสินทรัพย์เชิงพาณิชย์ใดต่อไป สุนทรพจน์ปี 2023 บันทึกแผนของรัฐบาลในเวลานั้น ส่วนความเห็นของชยันตะเมื่อเดือนตุลาคม 2026 กล่าวถึงกฎหมายที่ยังรอการตรวจพิจารณาก่อนเสนอเข้าสู่รัฐสภา

ผลขาดทุนด้านพลังงานสะท้อนแรงกดดันทางการเงิน

ข้อมูลของกระทรวงการคลังในปี 2023 แสดงให้เห็นต้นทุนจากฐานะการเงินที่อ่อนแอของรัฐวิสาหกิจ ในปี 2022 การไฟฟ้าศรีลังกาขาดทุน 262,000 ล้านรูปี ขณะที่บรรษัทปิโตรเลียมศรีลังกาขาดทุน 615,000 ล้านรูปี รวมผลขาดทุนทั้งสิ้น 877,000 ล้านรูปี โดยบรรษัทปิโตรเลียมคิดเป็นประมาณ 70 เปอร์เซ็นต์

สิริวรรธนะเชื่อมโยงผลขาดทุนกับการปรับราคาที่ล่าช้า การบริหารการเงินที่อ่อนแอ และต้นทุนนำเข้าที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เงินรูปีอ่อนค่าจากประมาณ 200 รูปีต่อดอลลาร์สหรัฐ เป็น 365 รูปี ขณะที่ราคาพลังงานโลกปรับสูงขึ้น ธุรกิจที่นำเข้าเชื้อเพลิงจึงต้องใช้เงินรูปีมากขึ้นหลายเท่าเพื่อชำระค่าใช้จ่าย

ราคาขายปลีกไม่ได้สะท้อนต้นทุนเหล่านั้นอย่างเต็มที่เป็นเวลานาน กระทรวงการคลังระบุว่า การกำหนดราคาปิโตรเลียมเริ่มสะท้อนต้นทุนในเดือนพฤษภาคม 2022 ส่วนค่าไฟฟ้าปรับขึ้นในเดือนสิงหาคม 2022 และกุมภาพันธ์ 2023 ซึ่งเป็นการปรับขึ้นครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 2013

กระทรวงการคลังต้องโอนเงินเพื่อพยุงรัฐวิสาหกิจทั้งสองแห่ง สำหรับประชาชน ผลขาดทุนเหล่านี้ทำให้เกิดความต้องการใช้เงินของรัฐบาลที่แข่งขันกัน เงินที่นำไปใช้ให้กิจการดำเนินงานต่อได้คือเงินที่ต้องมาจากรายได้หรือการกู้ยืม

หนี้เชื่อมโยงสาธารณูปโภค สายการบิน และธนาคารของรัฐ

กระทรวงการคลังยังอธิบายถึงห่วงโซ่หนี้ค้างชำระที่เชื่อมโยงรัฐวิสาหกิจกับธนาคารของรัฐ การไฟฟ้าและสายการบินศรีลังกาค้างชำระเงินค่าซื้อเชื้อเพลิงแก่บรรษัทปิโตรเลียม ส่วนบรรษัทปิโตรเลียมพึ่งพาเงินทุนจากธนาคาร ซึ่งมักมีต้นทุนสูง

ความเชื่อมโยงเหล่านี้อธิบายได้ว่าเหตุใดการปรับโครงสร้างจึงมีขอบเขตกว้างกว่าการเปลี่ยนฝ่ายบริหารของบริษัท เมื่อรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งประสบปัญหาชำระเงิน อีกแห่งก็สูญเสียเงินสดที่จำเป็นต้องใช้ ขณะที่ธนาคารที่ให้เงินทุนแก่ระบบต้องเผชิญความเสี่ยงจากปัญหาการชำระหนี้มากขึ้น

บรรษัทปิโตรเลียมยังมีหนี้สกุลเงินต่างประเทศจำนวนมาก ขณะที่รายได้เกือบทั้งหมดเป็นเงินรูปี เมื่อเงินรูปีอ่อนค่า ต้นทุนหนี้ในสกุลเงินท้องถิ่นก็สูงขึ้น สิริวรรธนะกล่าวว่า รัฐบาลนำเงินกู้สกุลเงินต่างประเทศของบรรษัทที่รัฐค้ำประกันเข้ามาไว้ในงบดุลของรัฐบาลแล้ว เช่นเดียวกับเงินกู้ส่วนใหญ่ของการไฟฟ้า

การปรับโครงสร้างในวงกว้างครอบคลุมบรรษัทปิโตรเลียม การไฟฟ้า สายการบินศรีลังกา และสำนักงานพัฒนาถนน การโอนหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันมายังรัฐบาลเปลี่ยนผู้บันทึกภาระหนี้และผู้ชำระหนี้ แต่ยังต้องใช้ทรัพยากรภาครัฐเพื่อชำระหนี้ดังกล่าว ทำให้การกู้ยืมในอนาคตและวินัยการใช้จ่ายเป็นประเด็นสำคัญของโครงการปฏิรูป

รัฐถือครองกิจการเชิงยุทธศาสตร์ควบคู่การแข่งขันได้

ชยันตะกล่าวว่า รัฐบาลจะคงความเป็นเจ้าของในภาคสาธารณูปโภคเชิงยุทธศาสตร์ เช่น พลังงาน เพื่อป้องกันการบิดเบือนตลาดโดยภาคเอกชน นี่เป็นการกำหนดขอบเขตของแผนถอนตัวจากธุรกิจทั่วไป โดยรัฐตั้งใจรักษาบทบาทการถือครองไว้ในภาคส่วนที่เห็นว่าจำเป็นต้องมีการควบคุมเพื่อประโยชน์สาธารณะ

โครงการของกระทรวงการคลังในปี 2023 ยังมุ่งเพิ่มการแข่งขันในภาคพลังงานด้วย สิริวรรธนะกล่าวว่า บริษัทซิโนเปคเริ่มดำเนินธุรกิจค้าปลีกปิโตรเลียมเมื่อสัปดาห์ก่อนหน้า เขายังกล่าวถึงแผนแยกการผลิตและการจำหน่ายไฟฟ้าออกจากกันทั้งในด้านการดำเนินงานและการเงิน โดยได้รับการสนับสนุนจากธนาคารพัฒนาเอเชีย

การถือครองโดยรัฐและการแข่งขันตอบโจทย์ตลาดคนละด้าน รัฐบาลสามารถถือครองธุรกิจพลังงานไว้ พร้อมเปิดให้ผู้จัดหารายอื่นแข่งขันได้ การแยกกิจกรรมภายในระบบไฟฟ้ายังอาจช่วยให้ระบุต้นทุนและประเมินผลการดำเนินงานของแต่ละส่วนได้ง่ายขึ้น

ผู้บริโภคเผชิญประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกัน คือจะจ่ายค่าบริการจำเป็นอย่างไรโดยไม่ปล่อยให้ผลขาดทุนสะสมขึ้นอีก แนวทางของกระทรวงการคลังคือกำหนดราคาสินค้าให้สะท้อนต้นทุน พร้อมจ่ายเงินช่วยเหลือโดยตรงแก่ผู้ที่ระบุว่าเป็นคนยากจนหรือเปราะบาง แทนการตรึงราคาเชื้อเพลิงและไฟฟ้าให้ต่ำสำหรับลูกค้าทุกคน

การลงทุนและเงินเดือนแข่งขันกันใช้เงินภาครัฐ

การทบทวนรัฐวิสาหกิจ 34 แห่งของทิสสานายาเกเกิดขึ้นพร้อมกับแผนเพิ่มงบพัฒนาอย่างมีนัยสำคัญ คาดว่างบลงทุนจะเพิ่มจาก 1.33 ล้านล้านรูปีในปี 2026 เป็น 2 ล้านล้านรูปีในปี 2027 เพิ่มขึ้น 670,000 ล้านรูปี หรือประมาณ 50 เปอร์เซ็นต์

ประธานาธิบดีระบุว่า โครงการทางด่วนกุรุเนกะละ-กาเลเวลา รัมบุกกะนะ-กาเลเกดาระ และกะหะธุดุวะ-อิงคิริยะ ใช้เงินทุนจากคลังภายในประเทศ แทนการกู้ยืมเงินดอลลาร์ นอกจากนี้ยังมีแผนเริ่มโครงการปรับปรุงทางรถไฟหุบเขาเกลานีให้เป็นระบบไฟฟ้าในปี 2027 โดยประเมินค่าใช้จ่ายไว้ที่ 600,000 ล้านรูปี

แม้ใช้เงินทุนในประเทศ โครงการก็ยังต้องการเงินตราต่างประเทศหากต้องนำเข้าเครื่องจักร เหล็ก หรือวัสดุอื่น ๆ รัฐบาลจึงต้องบริหารทั้งต้นทุนก่อสร้างในสกุลรูปีและเงินดอลลาร์ที่จำเป็นสำหรับการนำเข้า

เงินเดือนภาครัฐเป็นภาระผูกพันต่อเนื่องอีกประการหนึ่ง ทิสสานายาเกกล่าวว่า การขึ้นเงินเดือนพื้นฐานสามระยะตามงบประมาณปี 2025 จะทำให้ค่าใช้จ่ายเงินเดือนต่อปีเพิ่มขึ้น 330,000 ล้านรูปีภายในปี 2027 เมื่อเทียบกับปี 2024 เขาระบุว่าอาจให้ความสำคัญกับการพิจารณาเงินเบี้ยเลี้ยงมากขึ้นในงบประมาณปี 2028 ซึ่งไม่มีแผนขึ้นเงินเดือนพื้นฐานเพิ่มเติม

ทิสสานายาเกยังกล่าวโทษการแต่งตั้งทางการเมืองในอดีตว่าเป็นสาเหตุให้มีเจ้าหน้าที่ระดับล่างในภาครัฐมากเกินไป และเรียกร้องให้มีผู้เชี่ยวชาญที่มีความสามารถและคุณสมบัติเหมาะสม โครงการธรรมาภิบาลก่อนหน้านี้ของกระทรวงการคลังก็จัดการกับข้อกังวลด้านการบริหารที่เกี่ยวข้อง ผ่านการแต่งตั้งกรรมการที่ดีขึ้น การจัดทำบัญชีที่ผ่านการตรวจสอบเป็นประจำ และการควบคุมการจัดซื้อจัดจ้างกับการใช้จ่ายลงทุนที่เข้มงวดยิ่งขึ้น

กำหนดการออกกฎหมายยังไม่แน่นอน

ชยันตะกล่าวว่า งานค้างที่กรมร่างกฎหมายอาจทำให้ร่างกฎหมายรัฐวิสาหกิจล่าช้า เดิมตั้งเป้าให้รัฐสภาผ่านร่างภายในสิ้นปี 2026 แต่การประเมินใหม่ของเขาเปิดทางให้ยื่นร่างในปี 2027 การยื่นคือขั้นตอนที่รัฐสภารับร่างกฎหมาย ส่วนการผ่านร่างต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

ชยันตะอธิบายว่าต้องผ่านการตรวจพิจารณาของกรมก่อน:

"ก่อนอื่น เราต้องได้รับการตรวจพิจารณาจากกรมร่างกฎหมายเสียก่อน หากเป็นเช่นนั้น อย่างน้อยเราก็ยื่นต่อรัฐสภาได้ ซึ่งอาจเป็นปีหน้า" เขากล่าว

ขณะนี้โครงการปฏิรูปครอบคลุมเวลาหลายปี โดยผสานมาตรการด้านการเงินก่อนหน้านี้เข้ากับข้อเสนอเปลี่ยนแปลงการถือครองและการบริหาร:

• พฤษภาคม 2022: ราคาปิโตรเลียมเริ่มสะท้อนต้นทุน ตามข้อมูลของกระทรวงการคลัง
• สิงหาคม 2022 และกุมภาพันธ์ 2023: ปรับราคาไฟฟ้าให้สะท้อนต้นทุน
• 5 กันยายน 2023: กระทรวงการคลังเปิดเผยแผนขายกิจการ ปรับโครงสร้างหนี้ ออกกฎหมายธรรมาภิบาล และจัดตั้งบริษัทโฮลดิงที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
• 28 ตุลาคม 2026: ชยันตะกล่าวถึงกรอบรัฐวิสาหกิจที่เสนอและความเป็นไปได้ที่การยื่นร่างกฎหมายจะล่าช้า
• 2027: อาจยื่นร่างต่อรัฐสภา พร้อมกับแผนเพิ่มงบลงทุนและเริ่มโครงการปรับปรุงทางรถไฟหุบเขาเกลานีให้เป็นระบบไฟฟ้า

สำหรับธุรกิจ แรงงาน และลูกค้า พัฒนาการที่เป็นรูปธรรมในระยะต่อไปคือเนื้อหาของร่างกฎหมายและการตัดสินใจเกี่ยวกับแต่ละหน่วยงาน ซึ่งจะเป็นตัวกำหนดว่ารัฐวิสาหกิจจะได้รับอิสระในการบริหารมากน้อยเพียงใด สินทรัพย์ใดจะเปลี่ยนมือ และจะสานต่อภารกิจบริการสาธารณะอย่างไร

ประเด็นสำคัญ

• ศรีลังกาวางแผนขาย ควบรวม และปรับโครงสร้างรัฐวิสาหกิจบางแห่ง โดยจะคงการถือครองด้านพลังงานที่เป็นยุทธศาสตร์ไว้
• ชยันตะกล่าวว่า จากหน่วยงาน 527 แห่งที่จัดประเภทไว้ มีเพียงจำนวนน้อยที่เป็นธุรกิจเชิงพาณิชย์อย่างแท้จริง
• คณะกรรมการของกระทรวงการคลังกำลังพิจารณายุบหรือควบรวมรัฐวิสาหกิจ 34 แห่ง
• กฎหมายที่เสนอจะรองรับการบริหารแยกเป็นเอกเทศ การจัดตั้งบริษัทจำกัด และโครงสร้างบริษัทโฮลดิง
• การไฟฟ้าและบรรษัทปิโตรเลียมขาดทุนรวมกัน 877,000 ล้านรูปีในปี 2022 ตามข้อมูลของกระทรวงการคลัง
• ร่างกฎหมายรัฐวิสาหกิจอาจเข้าสู่รัฐสภาในปี 2027 ซึ่งล่าช้ากว่าเป้าหมายเดิมที่จะผ่านในปี 2026