จีนเตือนออสเตรเลียอาจตอบโต้ หากยึดท่าเรือดาร์วิน

จุดปะทุทางยุทธศาสตร์ในทะเลติมอร์

เอกอัครราชทูตจีนประจำออสเตรเลียออกคำเตือนอย่างตรงไปตรงมาต่อรัฐบาลแคนเบอร์ราเกี่ยวกับแผนทวงคืนท่าเรือดาร์วินจากบริษัทที่จีนเป็นเจ้าของ โดยขู่จะตอบโต้ในรูปแบบที่ไม่ระบุชัด หากรัฐบาลออสเตรเลียดำเนินการบังคับขายกิจการ การตอบโต้ทางการทูตครั้งนี้สะท้อนความขัดแย้งที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างฉับพลัน ซึ่งเกี่ยวพันทั้งข้อกังวลด้านความมั่นคงแห่งชาติ กฎหมายการลงทุนระหว่างประเทศ และการแข่งขันในวงกว้างระหว่างปักกิ่งกับวอชิงตันในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก

เซียว เชียน เอกอัครราชทูตจีน กล่าววิจารณ์ความตั้งใจของรัฐบาลแอลบานีซีที่จะยกเลิกสัญญาเช่า 99 ปีของบริษัทแลนด์บริดจ์ กรุ๊ป (Landbridge Group) กลุ่มบริษัทที่ตั้งอยู่ในมณฑลซานตงและอยู่ภายใต้การควบคุมของเย่ เฉิง มหาเศรษฐี ในการแถลงข่าวประจำปีที่กรุงแคนเบอร์รา ท่าเรือแห่งนี้ตั้งอยู่ในดินแดนตอนเหนืออันห่างไกลของออสเตรเลีย และกลายเป็นสัญลักษณ์ของความท้าทายที่ประชาธิปไตยเสรีนิยมเผชิญ เมื่อพยายามสร้างสมดุลระหว่างความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับจีนกับความกังวลเชิงยุทธศาสตร์ที่เพิ่มขึ้น

ปักกิ่งขีดเส้นเตือน

เซียวกล่าวอย่างตรงไปตรงมาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการซื้อคืน โดยระบุว่าการดำเนินการดังกล่าวผิดจริยธรรมทางการค้า พร้อมเตือนว่าปักกิ่งพร้อมปกป้องผลประโยชน์ของบริษัทจีนด้วยมาตรการที่เป็นรูปธรรม

ตอนที่คุณขาดทุน คุณให้บริษัทต่างชาติเช่า แต่พอเริ่มทำกำไร คุณกลับอยากเอาคืน นั่นไม่ใช่วิธีทำธุรกิจ

เอกอัครราชทูตมองประเด็นนี้เป็นเรื่องของหลักการ ไม่ใช่ข้อพิพาททางการค้าทั่วไป เขาระบุว่าแม้แลนด์บริดจ์จะมีอิสระในการตัดสินใจว่าจะขายหรือรักษาสิทธิ์ของตนไว้ แต่รัฐบาลจีนมีหน้าที่ต้องเข้ามาแทรกแซง หากทางการออสเตรเลียพยายามเข้าซื้อโดยบังคับ

เราจะดูว่าเมื่อใดถึงเวลาที่เราต้องกล่าวหรือดำเนินการ เพื่อสะท้อนจุดยืนของรัฐบาลจีนและปกป้องผลประโยชน์อันชอบธรรมของบริษัทจีน

ข้อตกลงเก่ากว่าทศวรรษถูกตรวจสอบอีกครั้ง

ข้อถกเถียงนี้ย้อนกลับไปถึงปี 2015 เมื่อรัฐบาลดินแดนตอนเหนือให้แลนด์บริดจ์เช่าท่าเรือเป็นเวลา 99 ปี ด้วยมูลค่าราว 506 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย ในขณะนั้นดินแดนดังกล่าวเผชิญข้อจำกัดทางการคลังอย่างหนัก และเจ้าหน้าที่หวังว่าเงินลงทุนนี้จะช่วยกระตุ้นการพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ชนบทเป็นส่วนใหญ่ ข้อตกลงดังกล่าวได้รับความสนใจจากนานาชาติทันที เมื่อบารัก โอบามา ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ในขณะนั้น แสดงความกังวลต่อมัลคอล์ม เทิร์นบูลล์ นายกรัฐมนตรีออสเตรเลีย เกี่ยวกับการขาดการหารือล่วงหน้า โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาว่าท่าเรืออยู่ใกล้พื้นที่ที่นาวิกโยธินสหรัฐฯ ผลัดเปลี่ยนกำลังเข้าประจำการ

แลนด์บริดจ์ กลุ่มธุรกิจพลังงานและโครงสร้างพื้นฐานที่ตั้งอยู่ในมณฑลซานตง ให้คำมั่นว่าจะขยายสิ่งอำนวยความสะดวกของท่าเรือ เทอร์รี โอคอนเนอร์ กรรมการที่ไม่ใช่ผู้บริหารของบริษัทประจำออสเตรเลีย ปฏิเสธข้อกล่าวหาเรื่องความเชื่อมโยงกับกองทัพปลดปล่อยประชาชนจีนมาโดยตลอด โดยระบุว่าข้อกล่าวหาเหล่านี้เป็นเพียงเรื่องเล่าที่มีแรงจูงใจทางการเมืองในแคนเบอร์ราอยู่เบื้องหลัง

ความเสี่ยงจากอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ

ความพยายามใด ๆ ของออสเตรเลียที่จะเข้าซื้อสัญญาเช่าโดยบังคับต้องเผชิญอุปสรรคทางกฎหมายสำคัญภายใต้สนธิสัญญาการลงทุนระหว่างประเทศ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายเตือนว่าการบังคับขายกิจการอาจนำไปสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการระงับข้อพิพาทระหว่างนักลงทุนกับรัฐ (ISDS) ภายใต้สนธิสัญญาการลงทุนทวิภาคีจีน-ออสเตรเลีย (CABIT) หรือความตกลงการค้าเสรีจีน-ออสเตรเลีย (ChAFTA)

กลไก ISDS เปิดทางให้นักลงทุนต่างชาติฟ้องรัฐบาลประเทศเจ้าบ้านต่อคณะอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ กรณีมาตรการที่ส่งผลเสียต่อการลงทุนของตน ภายใต้มาตรา 8 ของ CABIT การเวนคืนต้องเป็นไปตามเงื่อนไขหลายประการ รวมถึงการไม่เลือกปฏิบัติและการจ่ายค่าชดเชยอย่างเหมาะสม คณะอนุญาโตตุลาการอาจประเมินค่าชดเชยด้วยสูตรที่ต่างจากมาตรฐานภายในประเทศของออสเตรเลีย ซึ่งอาจทำให้แคนเบอร์ราต้องจ่ายเงินมากกว่ามูลค่าสัญญาเช่าเดิมอย่างมาก การประเมินในปัจจุบันระบุว่าแลนด์บริดจ์อาจเรียกร้องเงินสูงถึง 1.3 พันล้านดอลลาร์ออสเตรเลียสำหรับสิทธิการเช่าที่เหลือ เทียบกับเงินราว 506 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลียที่จ่ายไปในปี 2015

ข้อกำหนดใน ChAFTA ทำให้เรื่องซับซ้อนยิ่งขึ้น โดยรับรองว่านักลงทุนจีนจะได้รับการปฏิบัติเท่าเทียมกับนักลงทุนในประเทศ การที่แคนเบอร์ราแสดงความต้องการอย่างชัดเจนให้ทรัพย์สินนี้เป็นของออสเตรเลีย อาจถือเป็นการปฏิบัติที่แตกต่าง แม้ข้อยกเว้นด้านความมั่นคงแห่งชาติอาจให้ความคุ้มครองได้บ้าง แต่แนวคำวินิจฉัย ISDS ในช่วงหลังชี้ว่า แม้จะใช้ข้อยกเว้นด้านความมั่นคง คณะอนุญาโตตุลาการก็ยังเคยสั่งให้จ่ายค่าชดเชยในบางกรณี

ภูมิศาสตร์การทหารและการแข่งขันในภูมิภาค

ท่าเรือดาร์วินมีตำแหน่งเฉพาะในโครงสร้างการป้องกันประเทศของออสเตรเลีย ในฐานะท่าเรือทางทะเลที่อยู่เหนือสุดของประเทศ ท่าเรือแห่งนี้ตั้งอยู่ติดกับเขตป้องกันประเทศลาร์ราเคียห์ และมีโครงสร้างพื้นฐานรองรับนาวิกโยธินสหรัฐฯ ที่ผลัดเปลี่ยนกำลังเข้าประจำการปีละประมาณ 2,000 นาย ขณะนี้กองกำลังป้องกันออสเตรเลียกำลังขยายฐานทัพทางตอนเหนือเพื่อรองรับเครื่องบินทิ้งระเบิดและเครื่องบินขับไล่ของสหรัฐฯ ซึ่งยิ่งเพิ่มความกังวลต่อการที่ต่างชาติควบคุมทรัพย์สินเชิงพาณิชย์ในบริเวณใกล้เคียง

ที่ตั้งของท่าเรือ ซึ่งอยู่ทางใต้ของอินโดนีเซียและใกล้เส้นทางเดินเรือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทำให้เกิดการคาดการณ์เกี่ยวกับประโยชน์ด้านการรวบรวมข่าวกรองหรือการเฝ้าระวังทางทะเล จีนมีเครือข่ายการลงทุนในท่าเรือทั่วโลก ซึ่งมักถูกเรียกว่ายุทธศาสตร์ “สร้อยไข่มุก” ที่มุ่งรักษาความมั่นคงของจุดคอขวดทางทะเลและสนับสนุนความทะเยอทะยานในภูมิภาคทั่วมหาสมุทรอินเดีย

แม้การทบทวนของรัฐบาลกลางสองครั้งในปี 2021 และ 2023 สรุปว่ากลไกติดตามที่มีอยู่จัดการความเสี่ยงด้านความมั่นคงได้อย่างเพียงพอ แต่ฉันทามติทางการเมืองของทั้งสองพรรคได้เปลี่ยนไปสนับสนุนการทวงคืนทรัพย์สินดังกล่าว เดิมทีสัญญาเช่าปี 2015 ได้รับการยกเว้นจากการตรวจสอบของรัฐบาลกลางภายใต้มาตรา 12A(7)(a)(b) ของกฎหมายว่าด้วยการเข้าซื้อกิจการและการครอบครองโดยต่างชาติ ซึ่งเป็นช่องโหว่ที่ถูกยกเลิกในภายหลัง สก็อตต์ มอร์ริสัน ซึ่งดำรงตำแหน่งเหรัญญิกในขณะนั้น ไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะขัดขวางการเข้าซื้อกิจการ เนื่องจากเป็นการซื้อโดยตรงจากรัฐบาลระดับรัฐ ไม่ใช่จากผู้ขายเอกชน

กิจกรรมทางเรือของจีนในช่วงหลังทำให้ท่าเรือถูกจับตามองเข้มข้นขึ้น ในช่วงต้นปี 2025 กองเรือจีนแล่นอ้อมออสเตรเลียและซ้อมยิงกระสุนจริงในทะเลแทสมัน ส่งผลให้นายกรัฐมนตรีแอลบานีซีขอคำรับรองจากสี จิ้นผิง ประธานาธิบดีจีน เกี่ยวกับการแจ้งล่วงหน้าสำหรับปฏิบัติการทางทหารในอนาคต เอกอัครราชทูตเซียวปัดว่าการซ้อมเหล่านี้เป็นกิจกรรมตามปกติ และกล่าวว่าไม่เกี่ยวข้องกับออสเตรเลีย แม้จะเกิดขึ้นระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งระดับรัฐบาลกลางก็ตาม

คำมั่นช่วงเลือกตั้งกับความเป็นจริงในการเจรจา

พรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรคของออสเตรเลียให้คำมั่นว่าจะนำท่าเรือกลับมาอยู่ภายใต้การควบคุมของประเทศ ระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งระดับรัฐบาลกลางเดือนพฤษภาคม 2025 นายกรัฐมนตรีแอนโทนี แอลบานีซี ย้ำหลายครั้งว่าการให้ท่าเรืออยู่ในมือออสเตรเลียเป็นประโยชน์ต่อชาติ ขณะที่ปีเตอร์ ดัตตัน ผู้นำฝ่ายค้าน ก็เสนอแนวทางในทำนองเดียวกัน

แม้ให้คำมั่นเช่นนั้น แต่รัฐบาลยังต้องเผชิญการเจรจาที่ซับซ้อน แลนด์บริดจ์ระบุว่าพร้อมหารือเรื่องการขายทรัพย์สินดังกล่าว แม้บริษัทปฏิเสธว่ากำลังเจรจาอยู่ในขณะนี้ ผู้ซื้อที่อาจเป็นไปได้มีรายงานว่าได้แก่กลุ่มบริษัทที่ประกอบด้วยโทลล์ กรุ๊ป (Toll Group) ยักษ์ใหญ่ด้านขนส่งสินค้า และเซერბรัส แคปิตอล แมเนจเมนต์ (Cerberus Capital Management) บริษัทไพรเวตอิควิตีของสหรัฐฯ รวมถึงกองทุนบำเหน็จบำนาญของออสเตรเลีย

รัฐบาลแอลบานีซีกำหนดเป้าหมายให้การเปลี่ยนผ่านเสร็จสิ้นภายในสิ้นปี 2026 แต่เจ้าหน้าที่ไม่ได้ระบุว่าจะใช้วิธีขายโดยสมัครใจ การซื้อคืนเชิงพาณิชย์ หรือการเข้าซื้อโดยบังคับภายใต้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าซื้อกิจการและการครอบครองโดยต่างชาติที่แก้ไขเพิ่มเติม

จากขาดทุนสู่กำไร

ผลประกอบการทางการเงินของท่าเรือดาร์วินกลายเป็นประเด็นสำคัญในข้อพิพาททางการทูต หลังขาดทุนมาหลายปี รวมถึงเคยขาดทุน 30 ล้านดอลลาร์ ก่อนจะทำกำไรได้ 9.6 ล้านดอลลาร์ในปีงบประมาณล่าสุด การพลิกฟื้นนี้ทำให้ปักกิ่งมีประเด็นโจมตีว่าการซื้อคืนเป็นการยึดทรัพย์สินโดยฉวยโอกาส

แลนด์บริดจ์ลงทุนอย่างมากในโครงสร้างพื้นฐานของท่าเรือ โดยรองรับสินค้าส่งออก 986,000 ตันในปี 2023-24 ซึ่งรวมถึงแร่เหล็ก แมงกานีส และปศุสัตว์ ท่าเรือแห่งนี้เป็นประตูสำคัญของผู้เลี้ยงโคทางตอนเหนือ โดยมีโคมากกว่า 400,000 ตัวผ่านท่าเรือเพื่อส่งไปยังตลาดอินโดนีเซีย

การเข้าซื้อโดยบังคับน่าจะทำให้ผู้เสียภาษีออสเตรเลียต้องจ่ายค่าชดเชยหลายร้อยล้านดอลลาร์ ขณะเดียวกันก็อาจทำให้การค้าสะดุดและบั่นทอนชื่อเสียงของออสเตรเลียในฐานะแหล่งลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานจากต่างชาติ

รับมือกับการพึ่งพาการค้า

ข้อพิพาทนี้เกิดขึ้นท่ามกลางความสัมพันธ์ออสเตรเลีย-จีนที่กลับมามีเสถียรภาพอีกครั้ง แต่ยังเปราะบาง หลังเผชิญมาตรการคว่ำบาตรทางการค้าหลายปี ซึ่งทำให้ผู้ส่งออกออสเตรเลียเสียหายปีละประมาณ 20,000 ล้านดอลลาร์ ปักกิ่งเพิ่งยกเลิกข้อจำกัดต่อไวน์ ข้าวบาร์เลย์ ถ่านหิน และสินค้าโภคภัณฑ์อื่น ๆ การค้าสองฝ่ายมีมูลค่า 218,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2024-25 ทำให้จีนเป็นคู่ค้ารายใหญ่ที่สุดของออสเตรเลีย ทิ้งห่างประเทศอื่นอย่างมาก

ผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการระหว่างประเทศมองว่าโอกาสที่จีนจะตอบโต้ทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่จากกรณีท่าเรือดาร์วินยังมีน้อย เนื่องจากมาตรการดังกล่าวจะสร้างความเสียหายให้ทั้งสองฝ่าย อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังเชื่อมโยงกับความตึงเครียดทวิภาคีด้านอื่น ๆ รวมถึงกรณีหยาง เหิงจวิน นักเขียนชาวออสเตรเลียเชื้อสายจีน ซึ่งถูกควบคุมตัวภายใต้โทษประหารชีวิตที่รอลงอาญาจากข้อหาจารกรรม และจุดยืนของออสเตรเลียต่อการรวมชาติไต้หวัน ซึ่งเอกอัครราชทูตเซียวระบุว่าไม่มีพื้นที่ให้ประนีประนอม

ในการพบกับประธานาธิบดีสีเมื่อเดือนกรกฎาคม 2025 แอลบานีซีหลีกเลี่ยงการหยิบยกประเด็นท่าเรือดาร์วินขึ้นหารือโดยตรงอย่างเห็นได้ชัด โดยมุ่งเน้นเรื่องความโปร่งใสของกิจกรรมทางเรือและคดีสิทธิมนุษยชน การเลือกไม่พูดถึงประเด็นนี้บ่งชี้ว่าแคนเบอร์รากำลังพยายามแยกข้อพิพาทออกจากเรื่องอื่น ขณะเดินหน้าตามเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ของตน

ประเด็นสำคัญ

• เอกอัครราชทูตจีนเตือนว่าจะตอบโต้ หากออสเตรเลียบังคับขายท่าเรือดาร์วินจากแลนด์บริดจ์ กรุ๊ป ซึ่งถือสัญญาเช่า 99 ปีที่ลงนามในปี 2015
• รัฐบาลออสเตรเลียให้คำมั่นระหว่างหาเสียงเลือกตั้งปี 2025 ว่าจะนำท่าเรือกลับมาอยู่ภายใต้การควบคุมของประเทศ โดยอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงแห่งชาติ
• ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายเตือนว่าการเข้าซื้อโดยบังคับอาจนำไปสู่การอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศภายใต้สนธิสัญญาการลงทุนจีน-ออสเตรเลีย และอาจทำให้ผู้เสียภาษีต้องจ่ายค่าชดเชยหลายร้อยล้านดอลลาร์
• ท่าเรือมีที่ตั้งเชิงยุทธศาสตร์ใกล้พื้นที่ผลัดเปลี่ยนกำลังของนาวิกโยธินสหรัฐฯ และฐานทัพออสเตรเลีย รองรับสินค้าส่งออกเกือบหนึ่งล้านตันต่อปี ทั้งปศุสัตว์และแร่ธาตุ
• หลังขาดทุนมาหลายปี ท่าเรือเพิ่งเริ่มทำกำไร ทำให้เหตุผลทางศีลธรรมและกฎหมายที่รัฐบาลใช้อ้างเพื่อแทรกแซงซับซ้อนขึ้น
• ผู้ซื้อที่อาจเป็นไปได้ ได้แก่โทลล์ กรุ๊ปร่วมกับเซอร์เบรัส แคปิตอล แมเนจเมนต์ และกองทุนบำเหน็จบำนาญของออสเตรเลีย โดยตั้งเป้าให้การซื้อขายเสร็จสิ้นภายในสิ้นปี 2026