กูเตร์เรสเสนอปรับลดตำแหน่ง UNAMA 60 อัตรา และเพิ่มงบ 3.2 ล้านดอลลาร์สำหรับการสอบสวนในอัฟกานิสถาน

อัฟกานิสถานเผชิญการเปลี่ยนแปลงสองด้านในงบประมาณของสหประชาชาติ

อันโตนิโอ กูเตร์เรส เลขาธิการสหประชาชาติ เสนอให้ยุบตำแหน่งงาน 60 อัตราในคณะผู้แทนช่วยเหลือแห่งสหประชาชาติในอัฟกานิสถาน (UNAMA) พร้อมจัดสรรงบเพิ่มอีก 3.2 ล้านดอลลาร์ให้กลไกแยกต่างหากที่สอบสวนอาชญากรรมร้ายแรงระหว่างประเทศในประเทศ มาตรการเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของร่างงบประมาณโครงการประจำปี 2027 ที่เขาเสนอต่อคณะกรรมการที่ห้าของสมัชชาใหญ่เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2026

ข้อเสนอเกี่ยวกับอัฟกานิสถานสะท้อนลำดับความสำคัญสองด้านที่แตกต่างกัน ได้แก่ การลดจำนวนบุคลากรของภารกิจการเมืองที่ดำเนินงานมานาน และการเพิ่มทรัพยากรให้หน่วยงานสอบสวนซึ่งเริ่มจัดตั้งในระยะแรกเมื่อปี 2026 เงินเพิ่มเติมนี้จะครอบคลุมบุคลากรและทรัพยากรปฏิบัติงานเพิ่มเติมสำหรับกลไกสอบสวนอิสระเพื่ออัฟกานิสถาน รวมถึงการทำงานเกี่ยวกับอาชญากรรมและการละเมิดต่อผู้หญิงและเด็กหญิง

กูเตร์เรสเสนอร่างงบประมาณโครงการ 3.302 พันล้านดอลลาร์ โดยยังไม่รวมโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ในไนโรบีและเจนีวา หากรวมโครงการเหล่านี้ ยอดรวมจะอยู่ที่ 3.408 พันล้านดอลลาร์ ต่ำกว่างบประมาณปี 2026 ที่ได้รับอนุมัติราว 40.8 ล้านดอลลาร์ หรือ 1.2 เปอร์เซ็นต์ การลดตำแหน่งและการเพิ่มงบสอบสวนยังอยู่ระหว่างการพิจารณาตามกระบวนการงบประมาณ

ข้อเสนอปรับลดตำแหน่งของ UNAMA มีขึ้นหลายเดือนหลังจากคณะมนตรีความมั่นคงขยายอาณัติของภารกิจในเดือนมิถุนายน 2026 ไปจนถึงวันที่ 17 มิถุนายน 2027 ภารกิจนี้ก่อตั้งขึ้นในปี 2002 โดยมีอาณัติให้สนับสนุนประชาชนอัฟกานิสถาน ข้อเสนองบประมาณจะปรับเปลี่ยนทรัพยากรด้านบุคลากรของภารกิจ ขณะที่อาณัติยังคงมีผลต่อไป

ตำแหน่ง 60 อัตราในภาพรวมการปรับลด

UNAMA คิดเป็น 60 จากข้อเสนอปรับลดตำแหน่งทั้งหมด 116 อัตราในหมวดงบประมาณที่เกี่ยวข้อง อีก 44 อัตราจะถูกปรับลดที่สำนักงานบูรณาการแห่งสหประชาชาติในเฮติ ทั้งสองภารกิจรวมกันคิดเป็น 104 อัตรา หรือเกือบ 90 เปอร์เซ็นต์ของตำแหน่งที่เสนอให้ปรับลด โดยที่เหลืออีก 12 อัตราอยู่ในหน่วยงานอื่น

แผนด้านบุคลากรยังรวมถึงตำแหน่งใหม่ 84 อัตรา และการปรับสถานะตำแหน่งอีก 25 อัตรา ผลสุทธิที่ระบุไว้คือการลดลง 7 อัตราในหมวดงานที่เกี่ยวข้อง ตัวเลขสุทธิที่ไม่มากนี้เกิดขึ้นควบคู่กับการเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่กว่ามากภายในแต่ละหน่วยงาน โดยบางหน้าที่จะมีตำแหน่งลดลง ขณะที่บางหน้าที่จะมีตำแหน่งเพิ่มขึ้นหรือเปลี่ยนแปลง

ตัวเลขเหล่านี้กล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงจำนวนตำแหน่งที่ได้รับอนุมัติ ซึ่งเป็นตำแหน่งในโครงสร้างบุคลากรขององค์กร ข้อเสนอไม่ได้ระบุว่าหน้าที่ใดของ UNAMA จะถูกลดตำแหน่ง มีตำแหน่งที่ได้รับผลกระทบกี่อัตราที่มีผู้ปฏิบัติงานอยู่ หรือจะมีการตัดสินใจงบประมาณขั้นสุดท้ายเมื่อใด รายละเอียดเหล่านี้มีความสำคัญต่อการทำความเข้าใจว่าการปรับลดจะส่งผลอย่างไรต่อพนักงานและการทำงานของภารกิจ

กูเตร์เรสจัดการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ไว้ในกรอบการปรับภารกิจการเมืองพิเศษของสหประชาชาติในวงกว้าง และความพยายามจัดสรรทรัพยากรให้สอดคล้องกับอาณัติ อาณัติคือภารกิจที่ประเทศสมาชิกอนุมัติอย่างเป็นทางการให้องค์กรหรือภารกิจดำเนินการ เขาระบุว่าเป้าหมายคือเพิ่มประสิทธิภาพ เสริมความรับผิดชอบ และจัดสรรทรัพยากรเพื่อส่งมอบโครงการเหล่านั้น

กลไกสอบสวนอัฟกานิสถานจะทำหน้าที่อะไร

กลไกสอบสวนอิสระเพื่ออัฟกานิสถานมีบทบาทแตกต่างจาก UNAMA อาณัติของกลไกครอบคลุมการรวบรวม ประมวล เก็บรักษา และวิเคราะห์หลักฐานเกี่ยวกับอาชญากรรมระหว่างประเทศและการละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศอย่างร้ายแรงที่เกิดขึ้นในอัฟกานิสถาน โดยระบุถึงอาชญากรรมและการละเมิดต่อผู้หญิงและเด็กหญิงไว้อย่างชัดเจน

กลไกยังได้รับมอบหมายให้จัดทำสำนวนคดีเพื่อสนับสนุนกระบวนการพิจารณาคดีอาญาที่เป็นธรรมและเป็นอิสระในศาลที่มีเขตอำนาจศาล เขตอำนาจศาลหมายถึงอำนาจตามกฎหมายที่ศาลมีในการรับพิจารณาคดีใดคดีหนึ่ง งานของกลไกจะช่วยรวบรวมหลักฐานให้อยู่ในรูปแบบที่ศาลดังกล่าวนำไปใช้ได้

การเก็บรักษาหลักฐานเป็นส่วนสำคัญของภารกิจนี้ เอกสาร บันทึกเสียงหรือภาพ และหลักฐานอื่น ๆ จำเป็นต้องคงสภาพให้เข้าถึงและใช้งานได้เมื่อการสอบสวนคืบหน้า การประมวลหลักฐานหมายถึงการรวบรวมข้อมูลต่าง ๆ เข้าด้วยกัน เพื่อให้ผู้สอบสวนตรวจสอบความเชื่อมโยงได้ แทนที่จะพิจารณาหลักฐานแต่ละชิ้นแยกจากกัน

งบเพิ่มอีก 3.2 ล้านดอลลาร์ที่เสนอไว้จะสนับสนุนบุคลากรและทรัพยากรเพิ่มเติม นอกเหนือจากค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร หลังจากกลไกผ่านระยะเริ่มต้นของการจัดตั้งในปี 2026 ดังนั้น คำของบนี้จึงมุ่งเพิ่มขีดความสามารถในการดำเนินงานตามอาณัติ รวมถึงการจัดทำสำนวนคดี

ด้วยเหตุนี้ ทรัพยากรของสหประชาชาติในอัฟกานิสถานจะเคลื่อนไปคนละทิศทางในสองภารกิจ UNAMA จะมีตำแหน่งที่ได้รับอนุมัติน้อยลง ขณะที่กลไกสอบสวนจะได้รับงบเพิ่มเติม แต่ละมาตรการอยู่ภายใต้โครงสร้างการปฏิบัติงานที่แตกต่างกันและรองรับภารกิจคนละด้าน

เปรียบเทียบตัวเลขงบประมาณ

งบประมาณโครงการที่เสนอไว้ 3.302 พันล้านดอลลาร์จะเพิ่มเป็น 3.408 พันล้านดอลลาร์เมื่อรวมโครงการก่อสร้างในไนโรบีและเจนีวา ส่วนต่างอยู่ที่ 106 ล้านดอลลาร์ จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่ข้อเสนอนี้มักถูกกล่าวถึงโดยรวมว่าเป็นงบประมาณราว 3.3 พันล้านดอลลาร์ แม้ยอดรวมเมื่อรวมโครงการดังกล่าวจะสูงกว่านั้น

กูเตร์เรสระบุว่างบประมาณลดลงจากระดับที่ได้รับอนุมัติในปี 2026 อยู่ 40.8 ล้านดอลลาร์ หรือประมาณ 1.2 เปอร์เซ็นต์ หากคำนวณจากจำนวนเงินที่ลดลง ยอดรวมปี 2026 ที่นำมาเปรียบเทียบอยู่ที่ประมาณ 3.449 พันล้านดอลลาร์ ตัวเลขเปอร์เซ็นต์เป็นการปัดเศษ ขณะที่จำนวนเงินแสดงขนาดของการเปลี่ยนแปลงที่เสนอได้ชัดเจนกว่า

มีการระบุตัวเลข 14 พันล้านดอลลาร์สำหรับข้อเสนอปี 2027 ด้วย แต่ไม่ได้อธิบายขอบเขตของตัวเลขนี้ควบคู่กับรายละเอียดงบประมาณโครงการ ตัวเลขที่ระบุสำหรับงบประมาณโครงการคือ 3.302 พันล้านดอลลาร์ก่อนรวมโครงการก่อสร้างสองแห่ง และ 3.408 พันล้านดอลลาร์เมื่อรวมแล้ว

การจัดสรรงบประมาณอื่นที่เสนอ ได้แก่ 3.7 ล้านดอลลาร์สำหรับยุทธศาสตร์การมีส่วนร่วมของคนพิการของสหประชาชาติ 1.7 ล้านดอลลาร์สำหรับการทบทวนการดำเนินงานตามอาณัติ และ 2.1 ล้านดอลลาร์สำหรับการปรับปรุง Umoja รุ่นถัดไป Umoja คือระบบวางแผนทรัพยากรองค์กรของสหประชาชาติ ซึ่งเป็นซอฟต์แวร์สำหรับบริหารทรัพยากรและกระบวนการงานธุรการ

UN80 เปลี่ยนจากการวางแผนสู่การปรับจำนวนบุคลากร

กูเตร์เรสเชื่อมโยงงบประมาณนี้กับโครงการริเริ่ม UN80 ซึ่งเป็นโครงการปฏิรูปที่มุ่งให้สำนักเลขาธิการมีประสิทธิภาพ ได้ผล และตอบสนองได้ดียิ่งขึ้น สำนักเลขาธิการเป็นหน่วยงานบริหารของสหประชาชาติ มีหน้าที่ดำเนินงานส่วนใหญ่ที่ประเทศสมาชิกอนุมัติ

ในการนำเสนอเมื่อเดือนตุลาคม กูเตร์เรสกล่าวว่าสำนักเลขาธิการได้ปรับลดตำแหน่งที่ใช้งบประมาณปกติไปแล้ว 3,116 อัตรา เขากล่าวว่าการลาออกก่อนกำหนดโดยสมัครใจและการโยกย้ายงานช่วยลดผลกระทบต่อบุคลากร โดยเริ่มวางแผนราวหนึ่งปีครึ่งก่อนคาดว่าจะเผชิญภาวะขาดแคลนงบประมาณ

ข้อเสนอปี 2027 รวมถึงการย้ายตำแหน่งเพิ่มเติมระหว่างหน่วยงาน 12 แห่ง โดยการย้ายส่วนใหญ่จะไปยังไนโรบี กูเตร์เรสยังเสนอให้ยุบตำแหน่งระดับสูงบางตำแหน่ง และลดระดับตำแหน่งอาวุโส 14 อัตรา การลดระดับเป็นการเปลี่ยนเกรดของตำแหน่ง ซึ่งส่งผลต่อระดับอาวุโสและอัตราค่าตอบแทน

มีการรวมบริการด้านธุรการในบางส่วนแล้ว โดยรวมงานด้านเงินเดือนเข้าด้วยกัน และเริ่มดำเนินงานระยะแรกของแพลตฟอร์มธุรการร่วมในนิวยอร์กและกรุงเทพฯ ข้อเสนอขยายงานในระยะถัดไปจะครอบคลุมเจนีวา ไนโรบี เวียนนา และแอดดิสอาบาบา

กูเตร์เรสยังกล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงด้านการเป็นตัวแทนของบุคลากร จำนวนประเทศสมาชิกที่มีผู้แทนในสัดส่วนต่ำกว่าที่ควรลดลงจาก 28 ประเทศในเดือนสิงหาคม 2024 เหลือ 26 ประเทศในเดือนสิงหาคม 2026 และบรรลุความเท่าเทียมทางเพศในกลุ่มบุคลากรที่ได้รับการว่าจ้างจากนานาชาติ มาตรการเหล่านี้สะท้อนว่าใครได้รับการเป็นตัวแทนในกำลังคน ควบคู่กับการเปลี่ยนแปลงด้านขนาดและสถานที่ปฏิบัติงาน

เหตุใดงบประมาณที่ลดลงยังต้องอาศัยการชำระเงินที่เชื่อถือได้

กูเตร์เรสเตือนว่าการประหยัดงบประมาณขององค์กรเพียงอย่างเดียวไม่อาจแก้ปัญหาการเงินของสหประชาชาติได้ ในการกล่าวต่อคณะกรรมการที่ห้า เลขาธิการสหประชาชาติชี้ถึงข้อจำกัดของมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพว่า:

ประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียวไม่อาจชดเชยฐานะการเงินที่ไม่มั่นคงได้

ปัญหาสภาพคล่องของสหประชาชาติเกี่ยวข้องกับการมีเงินสดเพียงพอสำหรับชำระค่าใช้จ่ายเมื่อถึงกำหนด งบประมาณที่ได้รับอนุมัติเป็นการให้อำนาจใช้จ่าย แต่องค์กรยังต้องได้รับเงินสมทบจากประเทศสมาชิก เพื่อให้สามารถจ่ายเงินเดือนและภาระผูกพันอื่น ๆ ได้

กูเตร์เรสเรียกร้องให้รัฐบาลต่าง ๆ ปฏิบัติตามภาระผูกพันดังกล่าว โดยเชื่อมโยงการชำระเงินตรงเวลากับการดำเนินงานที่ประเทศเหล่านั้นได้อนุมัติไว้แล้ว:

ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามภาระผูกพันทางการเงินอย่างครบถ้วนและตรงเวลา ตามที่กำหนดไว้ในกฎบัตรสหประชาชาติ

ข้อเสนอปี 2027 ยังรวมการปรับต้นทุนมาตรฐานไว้ตั้งแต่ต้นเป็นครั้งแรก แทนที่จะรอคำนวณแยกอีกครั้งในช่วงปลายปี การเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้สามารถรวมต้นทุนที่คาดการณ์ไว้ในคำของบประมาณตั้งแต่แรก การชำระเงินที่คาดการณ์ได้ยังคงเป็นปัจจัยสำคัญในการเปลี่ยนการจัดสรรงบประมาณให้เป็นการใช้จ่ายจริง

ใครพิจารณาข้อเสนอและขั้นตอนต่อไป

คณะกรรมการที่ห้าของสมัชชาใหญ่รับผิดชอบเรื่องการบริหารและงบประมาณ และมีประเทศสมาชิกสหประชาชาติทั้ง 193 ประเทศเข้าร่วม จิโมห์ อิบราฮิม เอกอัครราชทูตผู้แทนถาวรของไนจีเรียประจำสหประชาชาติ เป็นประธานคณะกรรมการที่รับข้อเสนอนี้

อิบราฮิมกล่าวว่าคณะกรรมการจะเริ่มพิจารณาและหารือเกี่ยวกับประมาณการงบประมาณ โดยกล่าวถึงมุมมองของเขาต่อข้อเสนอนี้ว่าเป็น:

งบประมาณของสหประชาชาติที่ยั่งยืน

กูเตร์เรสระบุว่าข้อเสนอนี้เป็นงบประมาณฉบับสุดท้ายในวาระของเขา ซึ่งมีกำหนดสิ้นสุดในช่วงปลายปี 2026 งบประมาณที่เสนอจะใช้กำกับการใช้จ่ายในปี 2027 ทำให้กระบวนการงบประมาณคร่อมช่วงเปลี่ยนผ่านผู้นำ

วันสำคัญแสดงให้เห็นว่าการตัดสินใจเกี่ยวกับอัฟกานิสถานเชื่อมโยงกันอย่างไร:

• 2002: ก่อตั้ง UNAMA
• 2026: กลไกสอบสวนเริ่มระยะจัดตั้งขั้นต้น
• มิถุนายน 2026: คณะมนตรีความมั่นคงขยายอาณัติของ UNAMA ไปจนถึงวันที่ 17 มิถุนายน 2027
• 13 ตุลาคม 2026: กูเตร์เรสเสนองบประมาณโครงการประจำปี 2027 ต่อคณะกรรมการที่ห้า
• 17 มิถุนายน 2027: อาณัติปัจจุบันของ UNAMA ครบกำหนดสิ้นสุด

การหารืองบประมาณของคณะกรรมการเกี่ยวข้องกับทรัพยากรที่มีไว้สำหรับงานที่ได้รับอนุมัติ ส่วนวันสิ้นสุดอาณัติของ UNAMA เป็นหมุดหมายอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งกำหนดผ่านมติของคณะมนตรีความมั่นคงเกี่ยวกับภารกิจ

งานในอัฟกานิสถานที่อยู่เบื้องหลังการถกเถียงเรื่องบุคลากร

งานสาธารณะล่าสุดของ UNAMA สะท้อนบริบทที่กำลังพิจารณาข้อเสนอด้านบุคลากร เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม คำเตือนของภารกิจเรื่องผู้ประสบเหตุจากวัตถุระเบิดระบุว่าเด็กคิดเป็นราว 80 เปอร์เซ็นต์ของผู้เสียชีวิตหรือบาดเจ็บจากอันตรายของวัตถุระเบิดในอัฟกานิสถาน หรือประมาณ 4 ใน 5 ของผู้ประสบเหตุทั้งหมด

คำเตือนดังกล่าวกล่าวถึงทุ่นระเบิดและกระสุนที่หลงเหลือจากความขัดแย้งนานกว่าสี่ทศวรรษ UNAMA เรียกร้องให้สร้างความตระหนักรู้แก่สาธารณะ ร่วมมือกับทางการ และสนับสนุนเงินทุนแก่องค์กรที่เก็บกู้วัตถุระเบิดตกค้าง ภารกิจระบุว่าเด็กพบกระสุนที่ยังไม่ระเบิดระหว่างเล่น

กลไกสอบสวนรับมือกับความต้องการอีกด้านหนึ่งของอัฟกานิสถาน ได้แก่ การเก็บรักษาหลักฐานและการจัดทำสำนวนคดีอาญา ดังนั้น การถกเถียงเรื่องงบประมาณจึงไม่ได้จำกัดอยู่แค่จำนวนบุคลากร แต่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรที่จัดสรรให้ทั้งภารกิจการเมืองที่ดำเนินต่อเนื่อง และงานสอบสวนที่กำลังพัฒนา ซึ่งต่างมีภารกิจที่กำหนดไว้แล้ว

ประเด็นสำคัญ

• กูเตร์เรสเสนอให้ยุบตำแหน่ง UNAMA 60 อัตราในงบประมาณปี 2027
• กลไกสอบสวนอิสระเพื่ออัฟกานิสถานจะได้รับงบเพิ่ม 3.2 ล้านดอลลาร์ สำหรับบุคลากรและทรัพยากรปฏิบัติงาน
• อาณัติของกลไกครอบคลุมหลักฐานเกี่ยวกับอาชญากรรมและการละเมิดต่อผู้หญิงและเด็กหญิง รวมถึงการจัดทำสำนวนคดีสำหรับกระบวนการพิจารณาคดีอาญา
• งบประมาณโครงการรวมเป็น 3.408 พันล้านดอลลาร์เมื่อรวมโครงการก่อสร้างในไนโรบีและเจนีวา ต่ำกว่าระดับที่ได้รับอนุมัติในปี 2026 ราว 40.8 ล้านดอลลาร์
• การปรับลดตำแหน่งและการเพิ่มงบประมาณยังเป็นข้อเสนอที่อยู่ระหว่างการพิจารณาตามกระบวนการงบประมาณ
• อาณัติปัจจุบันของ UNAMA มีผลถึงวันที่ 17 มิถุนายน 2027
• กูเตร์เรสเตือนว่ามาตรการเพิ่มประสิทธิภาพต้องได้รับการสนับสนุนจากประเทศสมาชิก ด้วยการชำระเงินสมทบอย่างครบถ้วนและตรงเวลา