ข้อพิพาทสนธิสัญญาสินธุเผยช่องโหว่ในการวางแผนรับมือสภาพภูมิอากาศและความร่วมมือด้านน้ำ

วิกฤตน้ำยืดเยื้อเกินกว่าการระงับสนธิสัญญา

สนธิสัญญาน่านน้ำสินธุกำหนดให้อินเดียและปากีสถานแลกเปลี่ยนข้อมูลรายวันเกี่ยวกับระดับน้ำในแม่น้ำ การระบายน้ำจากอ่างเก็บน้ำ และการผันน้ำเข้าสู่คลอง อีกทั้งระบุว่าจะแก้ไขหรือยุติข้อตกลงได้ก็ต่อเมื่อทั้งสองรัฐบาลให้สัตยาบันสนธิสัญญาฉบับใหม่ บทบัญญัติเหล่านี้กลายเป็นประเด็นสำคัญของข้อพิพาทที่ทำให้ความร่วมมือในลุ่มน้ำซึ่งหล่อเลี้ยงประชากรเกือบ 300 ล้านคนต้องหยุดชะงัก

อินเดียประกาศระงับการปฏิบัติตามข้อตกลงปี 1960 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2025 หนึ่งวันหลังเหตุโจมตีในเมืองปาฮัลกัม ในแคว้นแคชเมียร์ส่วนที่อินเดียปกครอง ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิต 26 คน นิวเดลีกล่าวโทษกลุ่มติดอาวุธที่เชื่อมโยงกับปากีสถาน ขณะที่อิสลามาบัดปฏิเสธว่าไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง อินเดียระบุว่าจะระงับความร่วมมือต่อไปจนกว่าปากีสถานจะยุติการสนับสนุนการก่อการร้าย ส่วนปากีสถานโต้แย้งว่าสนธิสัญญาไม่มีกลไกให้ระงับฝ่ายเดียว

ภัยเร่งด่วนไม่ได้อยู่ที่อินเดียจะสามารถหยุดแม่น้ำไม่ให้ไหลได้ เพราะนักอุทกวิทยาระบุว่าโครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่ทำให้การดำเนินการดังกล่าวเป็นเรื่องยากในทางเทคนิค อย่างไรก็ตาม การขาดข้อมูลเกี่ยวกับปริมาณน้ำและการเดินระบบเขื่อนอาจทำให้ปากีสถานเตรียมรับมือน้ำท่วม ภัยแล้ง และการขาดแคลนน้ำเพื่อชลประทานได้ยากขึ้น

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยิ่งทำให้ข้อมูลดังกล่าวมีความสำคัญ ธารน้ำแข็งบนเทือกเขาหิมาลัยกำลังหดตัว หิมะปกคลุมพื้นดินสั้นลง และน้ำตามฤดูกาลอาจมาถึงเร็วกว่าช่วงที่เกษตรกรต้องการ นักวิจัยเห็นต่างกันว่าควรเสริมความแข็งแกร่งให้ข้อตกลงเดิมหรือจัดทำฉบับใหม่ แต่ข้อเสนอของพวกเขามาบรรจบกันที่ความจำเป็นเชิงปฏิบัติข้อหนึ่ง นั่นคือการบริหารจัดการน้ำต้องตอบสนองต่อสภาพที่เปลี่ยนแปลง แทนที่จะยึดกับสมมติฐานเมื่อปี 1960

ดังนั้น ข้อพิพาทนี้จึงมีสามประเด็นแยกจากกัน ได้แก่ พันธกรณีตามสนธิสัญญายังคงมีผลหรือไม่ โครงสร้างพื้นฐานต้นน้ำส่งผลต่อปริมาณน้ำปลายน้ำอย่างไร และข้อตกลงรองรับระบบแม่น้ำที่เปลี่ยนแปลงได้หรือไม่ การแก้ไขประเด็นหนึ่งไม่ได้หมายความว่าอีกสองประเด็นจะคลี่คลายโดยอัตโนมัติ

ข้อตกลงอนุญาตอะไรไว้บ้าง

สนธิสัญญาน่านน้ำสินธุ ซึ่งลงนามที่การาจีเมื่อวันที่ 19 กันยายน 1960 หลังการเจรจาที่มีธนาคารโลกเป็นคนกลาง จัดสรรแม่น้ำสายตะวันออก ได้แก่ ราวี บีอัส และสุตเลช ให้แก่อินเดียเป็นหลัก และจัดสรรแม่น้ำสายตะวันตก ได้แก่ สินธุ เจลัม และเชนับ ให้แก่ปากีสถานเป็นหลัก ข้อยกเว้นโดยละเอียดในสนธิสัญญาสำคัญไม่แพ้การแบ่งสรรในภาพรวมนี้

มาตรา III กำหนดให้อินเดียปล่อยให้น้ำจากแม่น้ำสายตะวันตกไหลต่อไป โดยมีข้อยกเว้นสำหรับการใช้ภายในประเทศ เกษตรกรรม ผลิตไฟฟ้า และการใช้ที่ไม่สิ้นเปลืองน้ำตามที่ระบุไว้ การใช้ที่ไม่สิ้นเปลืองน้ำหมายถึงการใช้น้ำโดยไม่ทำให้ปริมาณน้ำลดลงอย่างมีนัยสำคัญ เช่น การเดินเรือ ส่วนเกษตรกรรมเป็นหมวดการใช้ที่อนุญาตแยกต่างหาก เพราะการชลประทานทำให้มีการใช้น้ำหมดไปจริง ขณะที่ข้อกำหนดด้านไฟฟ้าพลังน้ำและอ่างเก็บน้ำในภาคผนวกของสนธิสัญญาจำกัดการกักเก็บน้ำ

ข้อกำหนดด้านเกษตรกรรมระบุพื้นที่เพาะปลูกชลประทานเพิ่มเติมไว้ที่ 70,000 เอเคอร์ในลุ่มน้ำสินธุ และ 400,000 เอเคอร์ในลุ่มน้ำเจลัม สำหรับแม่น้ำเชนับ อนุญาตพื้นที่ 225,000 เอเคอร์ภายในลุ่มน้ำ ซึ่งรวมเพดาน 100,000 เอเคอร์ในเขตจัมมู และอีก 6,000 เอเคอร์นอกลุ่มน้ำ เพดานเหล่านี้ยังอยู่ภายใต้เงื่อนไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับการพัฒนาและการระบายน้ำจากแหล่งกักเก็บ

การอนุญาตให้ผลิตไฟฟ้าพลังน้ำก็มีเงื่อนไขเช่นกัน สำหรับโรงไฟฟ้าที่อยู่ภายใต้ภาคผนวก D หลักเกณฑ์การเดินระบบทั่วไปกำหนดให้ส่งน้ำที่รับมาจากต้นน้ำในช่วงเจ็ดวันติดต่อกันลงสู่ปลายน้ำภายในช่วงเวลาเดียวกัน โดยทั่วไปปริมาณน้ำที่ส่งในแต่ละวันต้องอยู่ระหว่าง 30% ถึง 130% ของปริมาณน้ำที่ไหลเข้ามา และมีข้อกำหนดต่างออกไปสำหรับพื้นที่ที่ระบุไว้ในแม่น้ำเชนับ

ข้อกำหนดเหล่านี้แสดงให้เห็นว่า การอธิบายว่าอินเดียมีอำนาจควบคุมอย่างไร้ข้อจำกัด หรือถูกห้ามใช้น้ำจากแม่น้ำสายตะวันตกโดยสิ้นเชิง ล้วนทำให้เข้าใจผิด สนธิสัญญาอนุญาตให้มีการพัฒนา แต่กำกับทั้งการออกแบบ การกักเก็บ และการเดินระบบ

จากเหตุโจมตีเดือนเมษายนสู่ทางตันทางกฎหมาย

ข้อพิพาทเรื่องน้ำยังดำเนินต่อไป แม้การปะทะทางทหารเป็นเวลาสี่วันจะยุติลงด้วยข้อตกลงหยุดยิงเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2025 เอส. ไจศังกร รัฐมนตรีต่างประเทศอินเดียกล่าวว่า ความร่วมมือตามสนธิสัญญาจะยังถูกระงับจนกว่าปากีสถานจะหยุดสนับสนุนการก่อการร้าย โดยกำหนดเงื่อนไขว่าปากีสถานต้องทำเช่นนั้น "อย่างน่าเชื่อถือและไม่อาจกลับคำได้"

พัฒนาการสำคัญเกิดขึ้นต่อเนื่องตลอดหลายปี:

• 2022: ธนาคารโลกแต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญอิสระและประธานศาลอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทเกี่ยวกับโครงการไฟฟ้าพลังน้ำของอินเดีย พร้อมยอมรับว่าการดำเนินกระบวนการพร้อมกันมีอุปสรรคทั้งในทางปฏิบัติและทางกฎหมาย
• 22 เมษายน 2025: เหตุโจมตีที่ปาฮัลกัมทำให้มีผู้เสียชีวิต 26 คน
• 23 เมษายน 2025: อินเดียประกาศระงับการปฏิบัติตามสนธิสัญญา
• 10 พฤษภาคม 2025: ข้อตกลงหยุดยิงยุติการสู้รบระหว่างอินเดียและปากีสถานเป็นเวลาสี่วัน
• 31 สิงหาคม 2025: มีรายงานคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการที่ยืนยันสนธิสัญญายังคงมีผล แม้อินเดียประกาศระงับการปฏิบัติตาม อินเดียปฏิเสธอำนาจของศาล

เนื้อหาสนธิสัญญาเป็นหลักอ้างอิงที่ชัดเจน: มาตรา XII กำหนดให้รัฐบาลทั้งสองฝ่ายทำข้อตกลงที่ผ่านการให้สัตยาบันอย่างถูกต้อง จึงจะแก้ไขหรือยุติสนธิสัญญาได้ ปากีสถานอ้างถ้อยคำดังกล่าวในการคัดค้านการดำเนินการของอินเดีย ขณะที่อินเดียโต้แย้งกระบวนการอนุญาโตตุลาการและยังคงยืนยันเงื่อนไขด้านความมั่นคงก่อนฟื้นฟูความร่วมมือ

ต่อมา นายกรัฐมนตรีเชห์บาซ ชารีฟหยิบยกประเด็นนี้ผ่านการเรียกร้องเรื่องสนธิสัญญาที่เทียนจิน โดยเรียกร้องให้เคารพพันธกรณีทวิภาคีในการประชุมสุดยอดองค์การความร่วมมือเซี่ยงไฮ้ ความพยายามทางการทูตดังกล่าวไม่ได้ทำให้ความเห็นต่างเรื่องการระงับสนธิสัญญาหรือศาลคลี่คลาย

สิ่งแรกที่สูญเสียไปคือข้อมูล

มาตรา VI กำหนดให้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลเป็นประจำเกี่ยวกับระดับน้ำและปริมาณน้ำไหลในแม่น้ำ การสูบน้ำออกและการระบายน้ำจากอ่างเก็บน้ำ ตลอดจนข้อมูลคลองหลายประเภท ต้องส่งบันทึกข้อมูลเป็นรายเดือนภายในไม่เกินสามเดือนหลังสิ้นเดือนที่เกี่ยวข้อง ส่วนข้อมูลที่จำเป็นต่อการดำเนินงานสามารถร้องขอเป็นรายวันหรือในช่วงเวลาอื่นได้

เรื่องนี้ไม่ใช่เพียงงานเอกสารทางธุรการ ปริมาณน้ำไหลในแม่น้ำบอกว่ามีน้ำไหลผ่านจุดหนึ่งมากน้อยเพียงใดในช่วงเวลาหนึ่ง เมื่อนำมาประกอบกับข้อมูลอ่างเก็บน้ำและคลอง ข้อมูลเหล่านี้ช่วยให้ผู้จัดการแยกแยะได้ว่าความเปลี่ยนแปลงเกิดจากสภาพอากาศหรือจากการกักเก็บและผันน้ำต้นน้ำ

มีรายงานว่าอินเดียระงับการแลกเปลี่ยนข้อมูลอุทกวิทยาตามปกติและการประชุมคณะกรรมาธิการสินธุถาวรภายในไม่กี่สัปดาห์หลังประกาศ ศรีนิวาส โชกกากุลา จากศูนย์วิจัยนโยบายในนิวเดลีเตือนว่า การระงับข้อมูลอาจสร้างความไม่แน่นอนเกี่ยวกับปริมาณน้ำที่มีให้ใช้ในพื้นที่ปลายน้ำ นอกจากนี้ยังมีรายงานความเป็นไปได้ที่จะระบายตะกอนออกจากอ่างเก็บน้ำของโรงไฟฟ้าพลังน้ำในแม่น้ำเชนับโดยไม่แจ้งปากีสถานล่วงหน้า อย่างไรก็ตาม รายงานเหล่านั้นไม่ได้ระบุว่าการดำเนินการเช่นนี้เกิดขึ้นบ่อยเพียงใด หรือมีผลกระทบที่วัดได้อย่างไร

การระบายตะกอนคือการกำจัดวัสดุที่สะสมในอ่างเก็บน้ำด้วยการปล่อยน้ำที่พัดพาทราย ตะกอน และอนุภาคอื่น ๆ ออกมา ช่วงเวลาที่ปล่อยมีความสำคัญต่อพื้นที่ปลายน้ำ เพราะอาจเปลี่ยนแปลงทั้งปริมาณน้ำไหลและคุณภาพน้ำ หากไม่มีการแจ้งเตือน ผู้จัดการมีเวลาปรับการดำเนินงานน้อยลง

คณะกรรมาธิการยังเป็นช่องทางแรกของสนธิสัญญาสำหรับพิจารณาประเด็นเกี่ยวกับการตีความ การบังคับใช้ หรือการละเมิดที่อาจเกิดขึ้น มาตรา VIII กำหนดให้ประชุมอย่างน้อยปีละครั้ง และตรวจสอบแม่น้ำโดยทั่วไปทุกห้าปี การหยุดชะงักของคณะกรรมาธิการทำให้การสื่อสารตามปกติอ่อนแอลง แม้ข้อตกลงจะกำหนดกระบวนการผู้เชี่ยวชาญอิสระและอนุญาโตตุลาการแยกไว้ต่างหาก

การสูญเสียธารน้ำแข็งกำลังเปลี่ยนปฏิทินตามฤดูกาล

บทความวิชาการในวารสาร Science โดยสุสมิตา พาทัก ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2025 อธิบายแรงกดดันจากสภาพภูมิอากาศที่ผู้เจรจาสนธิสัญญาไม่ได้คาดการณ์ไว้ บทความระบุว่าลุ่มน้ำนี้มีประชากรเกือบ 300 ล้านคน และรายงานความเปลี่ยนแปลงของหิมะ ธารน้ำแข็ง และสภาพแม่น้ำ

อรุณ เชรษฐะ นักวิทยาศาสตร์ด้านภูมิอากาศจากศูนย์นานาชาติเพื่อการพัฒนาภูเขาแบบบูรณาการ ระบุว่า เทือกเขาฮินดูกูชและหิมาลัยอาจอุ่นขึ้นถึง 2.2 องศาเซลเซียสภายในสิ้นศตวรรษ หากอัตราการปล่อยก๊าซยังอยู่ในระดับปัจจุบัน งานศึกษาของ ICIMOD ในปี 2023 พบว่าธารน้ำแข็งหายไปในช่วงทศวรรษ 2010 เร็วกว่าทศวรรษก่อนหน้า 65% และอาจสูญเสียปริมาตรได้ถึงสองในสามภายในปี 2100

ชาคิล อาหมัด รอมชู รองอธิการบดีมหาวิทยาลัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอิสลามในศรีนคร และผู้เชี่ยวชาญด้านอุทกวิทยาและธารน้ำแข็ง รายงานว่าในช่วงสามปีก่อนหน้า หิมะปกคลุมในลุ่มน้ำสินธุคงอยู่น้อยกว่าปกติ ระยะเวลาที่หิมะปกคลุมหมายถึงช่วงเวลาที่หิมะคงอยู่บนพื้นดิน เมื่อหิมะปกคลุมสั้นลง ช่วงเวลาที่หยาดน้ำฟ้าซึ่งสะสมในฤดูหนาวไหลลงสู่แม่น้ำก็เปลี่ยนไป

ขณะนี้แม่น้ำสายต้นน้ำในลุ่มสินธุมีปริมาณน้ำสูงสุดระหว่างเดือนมิถุนายนถึงสิงหาคม ซึ่งตรงกับช่วงที่ต้องการน้ำเพื่อชลประทาน อุณหภูมิที่สูงขึ้นและการเปลี่ยนจากหิมะตกเป็นฝนอาจทำให้ช่วงที่น้ำสูงสุดเลื่อนมาเร็วขึ้น คาดว่าปริมาณน้ำในลุ่มน้ำจะเพิ่มขึ้นจนถึงจุดสูงสุดราวกลางศตวรรษ ขณะที่การละลายของธารน้ำแข็งเร่งตัว ก่อนจะลดลงเมื่อปริมาณน้ำแข็งและหิมะสำรองร่อยหรอ

ลำดับดังกล่าวอธิบายได้ว่าเหตุใดน้ำจากการละลายที่เพิ่มขึ้นในตอนนี้จึงไม่ได้รับประกันความมั่นคงด้านน้ำในอนาคต และยังหมายความว่าปริมาณน้ำรวมรายปีเพียงอย่างเดียวไม่อาจบอกได้ว่าน้ำจะมาถึงในช่วงที่พืชผล อ่างเก็บน้ำ และเมืองต่าง ๆ ต้องการหรือไม่

มีการติดตามธารน้ำแข็งเพียงส่วนน้อย

การคาดการณ์ด้านสภาพภูมิอากาศยังมีความไม่แน่นอนสูง รอมชูระบุว่านักวิจัยติดตามธารน้ำแข็งเพียง 16 แห่งจากทั้งหมดราว 33,000 แห่งในเทือกเขาหิมาลัยฝั่งอินเดีย คิดเป็นประมาณ 0.05% หรือมีธารน้ำแข็งที่ติดตามหนึ่งแห่งต่อทุก ๆ 2,000 แห่ง ตัวเลขเหล่านี้กล่าวถึงเทือกเขาหิมาลัยฝั่งอินเดีย ไม่ใช่การสำรวจเฉพาะลุ่มน้ำสินธุ

สถานีตรวจวัดยังมักตั้งอยู่ในพื้นที่ระดับความสูงต่ำ เชรษฐะระบุว่าสิ่งนี้จำกัดความเข้าใจเกี่ยวกับหิมะตกบนพื้นที่สูง รวมถึงหิมะที่มากับพายุซึ่งเรียกว่าเวสเทิร์นดิสรัปชัน นอกจากนี้ เศษซากและเขม่าดำที่ตกสะสมบนหิมะและน้ำแข็งยังเพิ่มความไม่แน่นอนเกี่ยวกับการละลาย

ฟัซลุล ฮัก นักภูมิศาสตร์จากมหาวิทยาลัยรัฐโอไฮโอ เห็นว่าการบริหารจัดการตามสนธิสัญญาควรตอบสนองต่อปริมาณน้ำที่ตรวจวัดได้ แทนที่จะยึดติดกับสมมติฐานในอดีต เขาอธิบายถึงความจำเป็นในการใช้แนวทางใหม่ว่า:

เราต้องทบทวนสนธิสัญญาน่านน้ำสินธุ โดยมองว่าไม่ใช่ข้อตกลงทางการเมืองที่หยุดนิ่ง แต่เป็นสนธิสัญญาด้านสิ่งแวดล้อมที่มีชีวิตและปรับเปลี่ยนได้

ข้อเสนอของเขาคือใช้การสังเกตการณ์ผ่านดาวเทียมและการตรวจวัดอื่น ๆ เป็นแนวทางกำหนดมาตรการอนุรักษ์และตารางระบายน้ำจากอ่างเก็บน้ำ หากมีหิมะปกคลุมน้อย อาจใช้เป็นสัญญาณให้เตรียมรับมือภาวะขาดแคลน ส่วนการคาดการณ์ว่าจะมีน้ำไหลมากเกินไปอาจช่วยประกอบการตัดสินใจเรื่องการกักเก็บหรือผันน้ำ

แนวทางนี้จะเปลี่ยนวิธีบริหารจัดการ ไม่ใช่เพียงแบ่งสรรน้ำในแม่น้ำใหม่ แต่จะต้องมีงบประมาณสำหรับการติดตามตรวจสอบ วิธีการที่ทั้งสองฝ่ายตกลงร่วมกัน และความเต็มใจที่จะแบ่งปันข้อมูล การมีข้อมูลจากดาวเทียมครอบคลุมมากขึ้นไม่อาจทดแทนความร่วมมือในการเดินระบบเขื่อนและคลองได้ด้วยตัวเอง

การพัฒนาไฟฟ้าพลังน้ำทำให้เกิดข้อพิพาททางเทคนิคอีกด้าน

ข้อคัดค้านของปากีสถานรวมถึงโครงการคีเชนกังกากำลังผลิต 330 เมกะวัตต์ และโครงการรัตเลกำลังผลิต 850 เมกะวัตต์ ประเด็นสำคัญข้อหนึ่งคือปริมาณน้ำที่กักไว้ในอ่างเพื่อรองรับการผลิตไฟฟ้าชั่วคราว หรือที่เรียกว่า pondage และการออกแบบโครงการเป็นไปตามข้อจำกัดของสนธิสัญญาหรือไม่

ความแตกต่างนี้สำคัญ เพราะการผลิตไฟฟ้าไม่ได้หมายความว่าจะใช้น้ำที่ไหลผ่านกังหันหมดไปเสมอ แต่ตารางการกักเก็บและระบายน้ำยังส่งผลต่อช่วงเวลาที่น้ำไหลถึงปลายน้ำ สนธิสัญญาจึงกำกับทั้งการออกแบบและการเดินระบบโรงไฟฟ้า แทนที่จะถือว่าโครงการไฟฟ้าพลังน้ำทุกแห่งไม่มีผลกระทบหรือถูกห้ามทั้งหมด

โดยทั่วไป ภาคผนวก D กำหนดให้อินเดียส่งข้อมูลการออกแบบที่ระบุไว้ล่วงหน้าอย่างน้อยหกเดือนก่อนเริ่มก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างในแม่น้ำ จากนั้นปากีสถานมีเวลาสามเดือนในการคัดค้านโดยอ้างเหตุว่าไม่เป็นไปตามสนธิสัญญา ประเด็นทางเทคนิคในหมวดที่กำหนดสามารถส่งให้ผู้เชี่ยวชาญอิสระพิจารณา ส่วนข้อพิพาทอาจเข้าสู่กลไกอื่น รวมถึงอนุญาโตตุลาการ

อินเดียคัดค้านการดำเนินกระบวนการที่เกี่ยวข้องพร้อมกัน และไม่ยอมรับอำนาจของศาลอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทปัจจุบัน ส่วนปากีสถานเข้าร่วมทั้งกระบวนการอนุญาโตตุลาการและกระบวนการผู้เชี่ยวชาญอิสระ รายงานเกี่ยวกับคำชี้ขาดในเดือนสิงหาคมมีรายละเอียดต่างกัน บางฉบับเน้นว่าสนธิสัญญายังคงมีผล ขณะที่อีกฉบับกล่าวถึงข้อจำกัดในการดำเนินงานด้านไฟฟ้าพลังน้ำด้วย แต่คำบรรยายเหล่านั้นไม่ได้ยืนยันขอบเขตทั้งหมดของข้อจำกัดต่อโครงการ

ขณะเดียวกัน คาดว่ากำลังผลิตไฟฟ้าพลังน้ำติดตั้งในจัมมูและแคชเมียร์จะเพิ่มจาก 3,540 เมกะวัตต์เป็นมากกว่า 5,164 เมกะวัตต์ภายในเดือนธันวาคม 2026 โดยโครงการปากัล ดุลและคิรูใกล้แล้วเสร็จ การเพิ่มขึ้นตามคาดอยู่ที่มากกว่า 1,624 เมกะวัตต์ หรือราว 46% อย่างไรก็ตาม กำลังผลิตไฟฟ้าติดตั้งไม่ได้บ่งชี้ว่าอินเดียสามารถกักน้ำในแม่น้ำไว้ได้มากเพียงใด

การปฏิรูปไม่จำเป็นต้องเริ่มจากศูนย์

รอมชูเห็นว่าการทำข้อตกลงใหม่ที่รวมทุกประเทศในลุ่มน้ำ รวมถึงจีนและอัฟกานิสถาน เป็นไปได้ยากท่ามกลางความตึงเครียดทางการเมือง เขาสนับสนุนให้เสริมความแข็งแกร่งแก่สนธิสัญญาเดิม เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ น้ำใต้ดิน มลพิษ และความผันผวนของปริมาณน้ำ

สนธิสัญญามีข้อกำหนดบางส่วนที่เกี่ยวข้องกับวาระดังกล่าวอยู่แล้ว มาตรา IV กล่าวถึงมลพิษที่ไม่สมควร และมาตรการที่เหมาะสมในการบำบัดน้ำเสียหรือของเสียจากอุตสาหกรรมเมื่อจำเป็น ดังนั้นจึงไม่ถูกต้องที่จะกล่าวว่าข้อตกลงละเลยปัญหามลพิษโดยสิ้นเชิง

มาตรา VII รับรองว่าทั้งสองฝ่ายมีผลประโยชน์ร่วมกันในการพัฒนาแม่น้ำ และอนุญาตให้ร่วมมือกันโดยความยินยอมของทั้งสองฝ่ายในเรื่องสถานีตรวจวัด ข้อมูลอุตุนิยมวิทยา งานระบายน้ำ และโครงการวิศวกรรม นอกจากนี้ยังกำหนดให้แจ้งแผนงานและให้ข้อมูลที่มีอยู่เกี่ยวกับโครงการซึ่งประเทศที่วางแผนเห็นว่าอาจส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่ออีกฝ่าย

ข้อกำหนดเหล่านี้อาจเป็นรากฐานสำหรับการติดตามสภาพภูมิอากาศและประสานงานด้านปฏิบัติการให้ดีขึ้น แต่ไม่ได้เทียบเท่ากับระบบปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศที่มีรายละเอียดครบถ้วน หรือรับประกันว่าทั้งสองฝ่ายจะตกลงมาตรการใหม่ได้

แดน เฮนส์ รองศาสตราจารย์จากภาควิชาความเสี่ยงและการลดภัยพิบัติ มหาวิทยาลัยคอลเลจลอนดอน มองว่าการเจรจาใหม่เป็นแนวทางคลี่คลายที่มีความเป็นไปได้มากที่สุด ขณะที่การกลับมาปฏิบัติตามสนธิสัญญาแบบมีเงื่อนไขและการยุติสนธิสัญญาถาวรเป็นผลลัพธ์อื่นที่อาจเกิดขึ้นได้ เขากล่าวว่าอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยทางน้ำระหว่างประเทศ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในปี 2014 อาจเป็นจุดเริ่มต้น หากรัฐบาลทั้งสองกลับมาพิจารณาหลักการแบ่งปันแม่น้ำนานาชาติอีกครั้ง อย่างไรก็ตาม เขามองว่าการปรับเปลี่ยนหลักการครั้งใหญ่เช่นนี้ไม่น่าจะเกิดขึ้น

ดานิช มุสตาฟา ศาสตราจารย์ด้านภูมิศาสตร์เชิงวิพากษ์จากคิงส์คอลเลจลอนดอน สนับสนุนการทำข้อตกลงใหม่ที่รวมชาวแคชเมียร์และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มอื่น เขาเชื่อมโยงความเสียหายทางนิเวศและการสูญเสียอาชีพประมงกับรูปแบบข้อตกลงเดิม ข้อโต้แย้งของเขาที่ว่าสิทธิผูกขาดในแม่น้ำสายตะวันออกขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศเป็นจุดยืนทางวิชาการ ไม่ใช่คำวินิจฉัยที่ยืนยันไว้ในที่นี้

ปากีสถานเผชิญทั้งการพึ่งพาและปัญหาการบริหารจัดการ

ประชากรปากีสถาน 9 ใน 10 คนอาศัยอยู่ในลุ่มน้ำสินธุ และเกษตรกรรมชลประทานราว 80% ของประเทศพึ่งพาระบบแม่น้ำแห่งนี้ การาจีและละฮอร์ยังพึ่งพาแม่น้ำสินธุและสาขาของแม่น้ำเพื่อผลิตน้ำดื่ม

อิชัก ดาร์ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศปากีสถานกล่าวว่า ระบบนี้หล่อเลี้ยงชีวิตและการดำรงชีพของประชาชนในประเทศกว่า 250 ล้านคน ตัวเลขระดับประเทศนี้มีขอบเขตต่างจากประชากรเกือบ 300 ล้านคนที่กล่าวถึงสำหรับทั้งลุ่มน้ำ รายงานก่อนหน้านี้ประเมินประชากรปากีสถานไว้ราว 240 ล้านคน จึงไม่ควรมองตัวเลขเหล่านี้ว่าเป็นชุดข้อมูลประชากรเดียวกันที่สอดคล้องกัน

ประมาณการอื่น ๆ ที่มีรายงานระบุว่าเกษตรกรรมคิดเป็นเกือบ 90% ของการใช้น้ำในปากีสถาน และประเทศกักเก็บน้ำจากฝนตามฤดูกาลและหิมะละลายได้น้อยกว่า 10% ตัวเลข 80% และ 90% วัดคนละเรื่อง โดยตัวเลขแรกแสดงระดับการพึ่งพาแม่น้ำสินธุของเกษตรกรรมชลประทาน ส่วนตัวเลขหลังแสดงสัดส่วนการใช้น้ำที่ภาคเกษตรกรรมใช้

แนวทางการชลประทานภายในประเทศและข้อจำกัดด้านการกักเก็บน้ำอาจทำให้ความเปราะบางรุนแรงขึ้น แต่ไม่ได้ชี้ขาดว่ามีการปฏิบัติตามพันธกรณีในสนธิสัญญาหรือไม่ ในทำนองเดียวกัน การรักษาสิทธิตามสนธิสัญญาไว้ไม่ได้ทำให้ปากีสถานไม่จำเป็นต้องบริหารจัดการน้ำภายในประเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

ดาร์เตือนผู้เข้าร่วมการประชุมสัมมนานานาชาติด้านน้ำ ซึ่งจัดโดยสถานเอกอัครราชทูตปากีสถานประจำออสเตรียและสถาบันการทูตเวียนนา เกี่ยวกับความพยายามลดปริมาณน้ำที่จัดสรรให้ปากีสถานว่า:

ความพยายามใด ๆ ที่จะตัดสิทธิ์ปากีสถานจากน้ำที่จัดสรรให้โดยชอบธรรม ย่อมส่งผลกระทบร้ายแรงต่อสันติภาพและความมั่นคงในภูมิภาค

ก่อนหน้านี้ ประธานาธิบดีอาซิฟ อาลี ซาร์ดารีก็หยิบยกประเด็นนี้ระหว่างการเรียกร้องสิทธิด้านน้ำที่โดฮา รายงานการหารือในการประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติที่เจนีวาเชื่อมโยงการกำกับดูแลน้ำกับความมั่นคงทางอาหารและการดำรงชีพเช่นกัน แต่ไม่ได้ยืนยันว่าคณะมนตรีมีมติอย่างเป็นทางการเกี่ยวกับข้อพิพาทนี้

บททดสอบระดับภูมิภาคที่มีเส้นตายใกล้เข้ามา

เมเฮบุบ ซาฮานา นักวิจัยด้านภูมิศาสตร์จากมหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ มองข้อพิพาทนี้ในบริบทความตึงเครียดระดับภูมิภาคที่กว้างขึ้น ผ่านบทวิเคราะห์ของมหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ เอเชียใต้มีประชากรเกือบหนึ่งในสี่ของโลก และพึ่งพาแม่น้ำที่ได้รับน้ำจากหิมะและธารน้ำแข็งบนเทือกเขาหิมาลัยอย่างมาก

ในเดือนสิงหาคม 2024 น้ำท่วมส่งผลกระทบต่อประชาชนเกือบ 5.8 ล้านคนในบังกลาเทศ เจ้าหน้าที่บังกลาเทศบางส่วนกล่าวหาว่าอินเดียปล่อยน้ำจากเขื่อนต้นน้ำโดยไม่แจ้งเตือน อินเดียปฏิเสธความรับผิดชอบ โดยอ้างฝนตกหนักผิดปกติและการเดินระบบตามปกติ ความเห็นที่ไม่ตรงกันนี้แสดงให้เห็นว่าเหตุใดข้อมูลที่เชื่อถือได้จึงสำคัญ แม้รัฐบาลจะโต้แย้งกันถึงสาเหตุของภัยพิบัติ

อินเดียยังอยู่ในตำแหน่งปลายน้ำของแม่น้ำพรหมบุตร ซึ่งไหลมาจากแม่น้ำยาร์ลุงซังโปในทิเบต การที่จีนอนุมัติโครงการไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่บนแม่น้ำสายนี้ทำให้อินเดียเองก็ให้ความสำคัญกับความโปร่งใสของข้อมูลต้นน้ำเช่นเดียวกับปากีสถาน ซาฮานาให้ความเห็นว่า การบั่นทอนความร่วมมือในลุ่มน้ำสินธุอาจทำให้จุดยืนของอินเดียในการเจรจาเรื่องแม่น้ำสายอื่นอ่อนแอลง

สนธิสัญญาน้ำคงคา ซึ่งรับประกันปริมาณน้ำขั้นต่ำให้บังกลาเทศ มีกำหนดหมดอายุในปี 2026 รายงานยังระบุว่าการดำเนินข้อตกลงเกี่ยวกับแม่น้ำมหากาลีและโกสีกับเนปาล รวมถึงแม่น้ำทีสตากับบังกลาเทศ ยังไม่แล้วเสร็จ แม้เป็นข้อตกลงคนละฉบับ แต่ต่างเผชิญแรงกดดันคล้ายกันจากความไม่ไว้วางใจและสภาพน้ำที่เปลี่ยนแปลง

อาซัม นาซีร์ ทาราร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกฎหมาย ความยุติธรรม และสิทธิมนุษยชนของปากีสถาน หารือเรื่องการระงับสนธิสัญญาสินธุกับสตีเฟน โดตี รัฐมนตรีอังกฤษ ทาราร์เรียกร้องให้แก้ไขปัญหาผ่านกฎหมายระหว่างประเทศและกรอบสนธิสัญญาที่มีอยู่ ส่วนโดตีเชื่อมโยงความร่วมมือด้านน้ำและสภาพภูมิอากาศกับเกษตรกรรม ความมั่นคงของมนุษย์ และการเตรียมพร้อมรับมือภัยพิบัติ ทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องที่จะเดินหน้าหารือกันต่อ

ยังไม่มีการระบุวันที่ตกลงร่วมกันว่าจะฟื้นฟูการแลกเปลี่ยนข้อมูลแม่น้ำสินธุหรือเริ่มเจรจาสนธิสัญญาใหม่เมื่อใด หมุดหมายที่ชัดเจนในอนาคตคือการหมดอายุของสนธิสัญญาน้ำคงคาในปี 2026 และการคาดการณ์กำลังผลิตไฟฟ้าพลังน้ำในเดือนธันวาคม 2026 การประเมินของรอมชูที่ว่าอินเดียอาจมีความสามารถควบคุมการไหลของน้ำมากขึ้นภายในช่วงเวลาสิบปีหรือมากกว่านั้น เป็นเพียงฉากทัศน์ระยะยาว ไม่ใช่หลักฐานว่าอินเดียสามารถหยุดการส่งน้ำให้ปากีสถานได้ทันที

ประเด็นสำคัญ

• อินเดียประกาศระงับการปฏิบัติตามสนธิสัญญาน่านน้ำสินธุเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2025 หลังเหตุโจมตีที่ปาฮัลกัม ปากีสถานปฏิเสธว่าเกี่ยวข้องและคัดค้านการระงับดังกล่าว
• สนธิสัญญากำหนดให้ทั้งสองรัฐบาลให้สัตยาบันหากจะแก้ไขหรือยุติข้อตกลง และวางข้อจำกัดโดยละเอียดต่อการใช้น้ำจากแม่น้ำสายตะวันตกของอินเดีย
• การหยุดชะงักของการแลกเปลี่ยนข้อมูลแม่น้ำสร้างความเสี่ยงเร่งด่วนต่อการพยากรณ์และการบริหารจัดการน้ำ แม้ปริมาณน้ำไหลจะไม่ได้ลดลงมากก็ตาม
• ธารน้ำแข็งที่หดตัวและระยะเวลาที่หิมะปกคลุมสั้นลงอาจทำให้ช่วงที่มีน้ำสูงสุดเลื่อนมาเร็วขึ้น ก่อนปริมาณน้ำจะลดลงหลังคาดว่าจะถึงจุดสูงสุดราวกลางศตวรรษ
• นักวิจัยเสนอให้ปรับปรุงการติดตามตรวจสอบ ใช้การบริหารจัดการที่ยืดหยุ่น และปฏิรูปหรือจัดทำสนธิสัญญาใหม่ แต่ยังไม่มีการตกลงกำหนดเวลาเจรจา
• ข้อพิพาทเรื่องไฟฟ้าพลังน้ำ การทูตระดับภูมิภาค และการบริหารจัดการน้ำภายในปากีสถาน เป็นส่วนแยกจากกันแต่เชื่อมโยงกันของวิกฤตนี้